司法改革背景下法官評價制度的完善路徑

金錦花

【摘要】法官評價機制改革是深化司法體制綜合配套改革的重要任務之一。在我國法官評價的制度實踐中，各地法院面臨著激勵與約束、質量與效率等方面的矛盾。要通過明確制度表述的語詞選擇、發揮正確的目的導向作用、實行多元化的評價權分配、精準運用有效的評價結果等，對法官評價制度進行完善，促進法官隊伍正規化、專業化、職業化。

【關鍵詞】法官評價 評價標準 司法改革 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

當前我國法官評價制度的現實進程

新一輪司法改革啟動以來，法官業績評價作為司法改革重要配套機制的組成部分得到空前重視。《關于全面深化人民法院改革的意見 ——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《四五綱要》）《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任的意見》等頂層設計文件將法官業績評價納入到法官隊伍建設的重要舉措來部署。全國法院系統近年來亦為建立健全法官業績評價體系作出了諸多努力。最高人民法院在《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責的規定〉的實施辦法》對法官審判績效考核作出了原則性規定，并組織制定《最高人民法院關于法官業績評價工作的指導意見（第二次征求意見稿）》就業績評價體系和算法、業績評價內容和權重等問題進行統一規定。全國各地法院也紛紛建立法官評價機制，積極開展法官履職評價試驗，北京、廣東等地高級人民法院以及上海、重慶、武漢、南京等地中級人民法院均制定了有關法官業績評價或績效考核的規范性文件。

雖然各地法院法官業績評價的努力取得了一定成效，但業內也不乏對當前法官評價制度的批評。比如，考評的行政化與司法規律相悖，結果導向的考評無助于法官能力提升，僅重視結果量化考評忽視過程評價；考評主體構成不盡合理，考評指標設置不科學，考評方法與程序不夠完善，考評結果的運用不夠理想；績效考核奉行“規訓邏輯”，適用于行政機關，不適用于奉行“自有邏輯”的司法體制等。

法官評價制度目前還存在一定難題與缺陷

制度稱謂的語義范疇尚未廓清。當前，我國法官評價制度的研究和實踐中并存著“績效考核”“績效考評”“業績考核”等諸多稱謂。盡管《四五綱要》將之前沿用的“績效”改為“業績”，將“考核”改為“評價”。但這一頂層設計的概念及其背后的理念變化并未能充分、準確傳達至各地法院的法官評價實踐，概念的使用亦不盡一致。結果，在適用于工業化情境的，以“有效產出”為指向的“績效”概念范疇下，通過正負面的“考核（考評）”激勵，擴大“司法產品”的生產數量，成為法官“績效考核（考評）”的制度邏輯。

評價制度的導向偏差較為嚴重。從《四五綱要》及相關指導性文件來看，推進法院人員的正規化、專業化、職業化建設是法官評價制度的主要目的。但當前我國各地以案件分值化為主要方式的法官評價制度，加之不盡合理的分值設置，不可避免地導致法官的“刷數據”偏好，在一定程度上將司法工作異化為以體力為基礎、以產量定勝負的競技行為。這不僅無益于法官的素質能力提升，也有損于法官的尊榮感。

被評價法官的主體性缺失較為普遍。合理的法官評價制度應當能夠最大限度發揮法官個人主觀能動性。但當前在法官評價的實際操作中，過分注重定量評價而忽視定性評價、缺乏法官自我評價環節，加之缺乏法官評價結果的分析和反饋機制，一定程度上造成了評價主體和被評價法官的對立，在很大程度上導致了一線法官的集體“失語”，法官參與評價的能動性不足，甚至招致一線法官對評價制度的抵牾。

評價制度的激勵作用發揮不足。法官評價制度中“績效考核獎金”“評先評優”“任職晉級”等激勵措施尚未能被很好地實施，加之各地法院在職位編制和獎金發放方面的把握空間十分有限，法官評價制度在實際操作中并未體現出應有的正向激勵作用。反而，未合理限定辦案數量上限，僅以競爭性排名機制為重點的辦案數量下限動態調整機制，嚴重減少了法官用在單位案件的精力和時間投入，超出合理限度的司法產出數量不可避免地會影響司法產品的質量。

多措并舉完善我國法官評價制度

明確制度表述的語詞選擇。為了減少“考核”“考評”等詞匯在我國管理學語境下形成的行政性色彩，并基于《四五綱要》的制度稱謂變化，各地法院在相關制度文本的制作中應統一采用“評價”一詞代替“考核”“考評”。另外，“業績”一詞指的是完成的事業和建立的功勞，帶有明顯的結果導向性。若承認過程評價及定性評價的重要性，則應以司法“表現”為評價內容，并圍繞法官履職表現的各個方面設計法官評價制度。

發揮正確的目的導向作用。完善我國法官評價制度，應緊緊圍繞正規化、專業化、職業化法官隊伍養成的目標，在理清“正規化”“專業化”“職業化”內涵和具體要求的基礎上，充分考慮司法內在屬性和法官工作特點，不斷豐富各類評價標準，促進制度設計與制度功能的耦合。其中，正規化體現的是與司法規律相適應的法官職業屬性，專業化體現的是與法官職業屬性相適應的履職能力，職業化體現的是確保法官有效履職的職業品格。在這一理解下，正規化要求可以演繹為法官職業準入標準或選任標準的設計以及在分類管理制度下區別于司法輔助人員和行政人員的法官職業倫理要求和履職行為準則；專業化要求可以進一步延伸為事實認定和法律適用能力及與之相關的推理能力、庭審駕馭能力和群眾工作能力、與撰寫司法文書相關的書面表達能力、與法官所處審級相適應的綜合調研能力等司法能力；職業化要求可以轉化為業務行為和業外行為的規范性和廉潔性、公平正義為核心的司法良知和法律信仰等能夠反映法官自尊水平的評價標準。

實行多元化的評價權分配。當前我國單一的、法院內部人事管理或審判管理維度的單向考評，從邏輯上無法避免在弱客觀性、低可信度等方面的缺陷，且未經被評價對象充分參與的法官評價，會導致持續有效的反饋信息缺乏，不利于法官評價制度的持續完善。另外，在當前“唯數據化”考核下的法官被動性，也無助于法官核心能力素質的養成。因此，應當充分尊重法官對評價過程的參與，在法官評價中增設法官自我評價環節，通過被評價法官定期的清單式復盤，促使法官檢驗自身不足，找準其改進提升方向。同時，應進一步擴大評價群體范圍，以提高評價結果的公正性。比如，可以向合議庭成員和與被評價法官有業務交集的法院行政人員和司法輔助人員進行問卷調查。其中，不同評價主體的評價內容應根據從業過程中所能評判的法官資質不同而有所差異。例如，合議庭成員應對法官的司法能力和其他方面的資質進行全面評價，但考慮到行政人員與司法輔助人員在工作中鮮有可作為評價法官司法能力基礎的業務交集，行政人員與司法輔助人員評價法官應著重評價法官的司法能力外素質。需要注意的是，在逐步擴大評價主體的范圍的同時，應通過科學的問項設計盡可能避免評價主體對法官獨立行使審判權可能產生的影響。

精準運用有效的評價結果。一方面，加強法官評價制度的正面激勵，首先應用好“績效考核獎金”“評先評優”“任職晉級”等有頂層規范依據的激勵措施，為此應及時完善相關配套制度。需要注意的是，法官評價的正面激勵要嚴格圍繞“績效考核獎金”“評先評優”“任職晉級”等方面實施有效的激勵措施，不應隨意擴大評價結果的運用。特別是在當前以辦案數量作為主要評價指標的法官評價體系下，要將“晉級”限定為法官單獨序列管理下的級別提升，應注重避免將“績效考核（考評）”結果作為行政職務晉升的主要依據的錯誤導向，防范大范圍“彼得原理”對法院整體效能的負面影響。另一方面，負面激勵也應成為體現法官評價結果的重要方面。為了實現法官評價制度的負面激勵，與評價結果相銜接的員額退出機制，應成為我國法官評價制度配套的重要方面。當然，這項員額退出機制的設計仍應以科學、合理、公正的法官評價標準和法官評價方式為前提。

（作者為長春理工大學法學院副教授）

【參考文獻】

①李擁軍、傅愛竹：《“規訓”的司法與“被縛”的法官——對法官績效考核制度困境與誤區的深層解讀》，《法律科學》（西北政法大學學報），2014年第6期。

②北京市第二中級人民法院課題組：《司法改革背景下法官績效考評機制研究》，《中國應用法學》，2018年第3期。

③謝亮、張子諭：《論人民法院法官業績評價的完善》，《法律適用》，2018年第7期。