以土地制度改革紅利支撐農民消費水平提升

蔡繼明

【摘要】經濟新常態背景下，擴大內需已成為我國經濟的主要增長點之一，其中農村消費水平提升無疑是重要的一環。應進一步挖掘作為農民最重要的經濟資源的土地的內在“礦藏”，使之釋放更多“能量”，在土地資源配置、農村宅基地制度改革、農地入市等更寬廣范圍內有更大的作為，把改革的紅利進一步擴大和深化，讓廣大農民受益，推進農村經濟大發展。

【關鍵詞】土地制度 紅利 消費 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

居民消費水平的高低主要取決于收入水平的高低，而我國城鄉居民的收入差距直接導致了消費水平的差距。從長期來看，我國農村居民消費水平遠低于城市居民，是與農村居民收入低于城市居民高度相關的。根據國家統計局的測算，1978年我國城鄉居民人均收入差距為2.57倍，與此同時，全國城鎮居民人均消費支出為343.4元，農村居民人均消費支出僅為133.6元，城鄉居民人均消費支出的差距也為2.57倍。

經過40多年改革開放，我國城鄉居民人均收入的差距雖然在逐步縮小，但根據國家統計局數據，截至2018年底，我國城鄉居民人均收入的差距仍然高達2.69倍。與此相應，2018年全年居民消費按常住地分，城鎮居民人均消費支出26112元，農村居民人均消費支出12124元，城鎮居民人均消費水平仍然是農村居民人均消費水平的2.15倍。考慮到城鄉居民財產收入的差距以及在城鄉居民收入統計中，已被統計為城鎮常住人口的農民工在城鎮非農部門務工所取得并帶回農村的收入被歸入農村居民收入，真實的城鄉居民收入差距可能會更高。

只有通過深化土地制度改革，農民土地的財產收益才能實現，其土改紅利才能支撐農民消費水平持續提高

土地是財富之母，勞動是財富之父。長期以來，我國貧困人口之所以都聚集在農村，農民增收之所以越來越困難，一個重要的原因就是作為農民最重要的生產要素和財產的土地沒有充分發揮“財富之母”的作用。

首先，我國農村現有戶均耕地不足10畝，屬于世界上超小單位耕地規模。單純依靠如此狹小的戶均耕地規模，農民不可能脫貧致富奔小康。

進入21世紀以來，我國第二、三產業勞動生產率均有明顯提升，但是作為第一產業的農業勞動生產率卻一直維持在較低水平，與第二、三產業勞動生產率的差距日益擴大。可以使用第一產業（即農業）產值在GDP中的占比與第一產業從業人員在總就業人口中的占比的比值來表示第一產業勞動生產率的相對水平。圖1描述了1952—2018年我國三次產業增加值在GDP中占比的變化和三次產業就業人員及其在總就業人口中占比的變化。由此可見，我國農業勞動生產率與第二、三產業勞動生產率的相對差距日益擴大。

農業勞動生產率明顯低于第二、三產業，其中一個重要原因就是農民戶均土地規模狹小，距離戶均百畝的適度規模經營有相當大的差距。而由于現行的土地制度限制了農村集體建設用地進入市場，政府對城市建設用地的壟斷造成住宅用地價格奇高從而導致房價過高，以致于2.88億農民工進城不能落戶，遷徙不能定居，阻礙了農村剩余勞動力的順利轉移，從而影響了農地流轉和戶均土地經營規模的擴大。

只有通過深化土地制度改革，構建城鄉統一的建設用地市場，大幅度降低城市建設用地價格，從而把房價控制在合理水平上，才能降低農民工進城落戶的門檻。在加快農民工市民化的同時，加快農村土地的流轉，使戶均土地規模達到100畝左右的水平，務農收入水平才能與務工收入大體平衡，農村居民的消費水平才能逐步趕上城鎮居民。

其次，我國目前農村集體建設用地相當于城鎮建設用地總量的2倍以上，其中70%是住宅用地。隨著大量農業轉移人口進入城市，目前已閑置的宅基地超過了城鎮住宅用地總量。然而，現有的土地制度禁止農民的宅基地使用權在城鄉之間和村落之間出租轉讓和抵押，閑置的宅基地亦不能用于商品房和租賃房建設，這就堵塞了農民獲得土地財產收益的渠道，從而人為擴大了城鄉居民財產收益的差距。

總之，根據有關研究測算，我國農戶土地承包經營權、宅基地使用權以及集體資產收益權，此“三權”潛在價值巨大。然而，在這些權利被嚴格限制交易的條件下，農民也只能抱著“金飯碗”等待政府“施舍”，并不能擺脫貧困的命運。只有通過深化土地制度改革，使上述“三權”進入市場，農民土地的財產收益才能實現，其土改紅利才能支撐農民消費水平持續提高，鄉村才能真正振興，農業現代化才有望實現。

深化我國土地制度改革的若干建議

一是強調市場在土地資源配置中起決定性作用，要全面貫徹落實中共中央十八屆三中全會“讓市場在資源配置中起決定性作用”的精神，嚴格根據公共利益需要限定征地范圍。同時要指出，公共利益只是征地的必要條件而不是充分條件。不僅如此，即使是出于公共利益需要非征地不可，也必須給予被征地農民公平合理的補償。公共利益是全體公民共享的，其土地成本應該由全體公民負擔，若征地補償費過低，意味著把提供公共服務的土地成本更多地轉嫁給了被征地農民。

二是積極穩妥推進農村宅基地制度改革。一方面要保障農村集體所有制成員戶有所居，其初始成員每戶可無償獲得一處宅基地，集體建設用地中對于村民超過一處以及規定標準的宅基地，實行有償使用。另一方面要賦予農戶宅基地完整的用益物權。現行《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）中對城市國有住宅建設用地和農村集體宅基地的用益物權作了不同規定，這是導致農村住房（連同宅基地）抵押難以推行的法律障礙。建議修改《物權法》，允許農村集體土地所有者有權在其宅基地上設立用益物權和擔保權，將農村“宅基地使用權”修改為“農村住宅建設用地使用權”，允許“農村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施，同時取消對農村宅基地抵押的限制”。村民已獲得的宅基地使用權具有完整的用益物權屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經濟組織內部和外部出租、轉讓、抵押、擔保。

三是放寬對農地入市的限制，構建城鄉統一的建設用地市場。我國目前的“三塊地”改革（即農用地、集體經營性建設用地以及宅基地）試點只允許農村集體經營性建設用地入市，而存量經營性建設用地基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成競爭性城鄉建設用地市場，不足以緩解城市建設用地供求矛盾。建議把超過農民自住需要的宅基地動態調整為經營性建設用地，通過增減掛鉤等方式進入市場，增加城市建設用地供給，緩解房價上漲的壓力。即使是農業用地，只要在土地利用總體規劃中被確定為非公益性城鎮建設用地，也不必征收為國有而直接進入城鄉統一的建設用地市場。

四是在全國范圍內實現城鄉建設用地的有效配置。目前，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標僅可在深度貧困地區與對口支援省市范圍內流轉。建議將增減掛鉤范圍首先由深度貧困地區擴大到所有貧困地區，然后擴大到若干區域如京津冀、長三角、珠三角等跨省交易，最后建立增減掛鉤指標跨省交易的全國統一市場，同時允許增減掛鉤指標在不同村集體之間進行交易，并在符合規劃和用途管制的前提下直接入市。

五是消除農地流轉障礙，擴大農地經營規模。我國目前加快土地流轉，實現農地規模經營，是鄉村振興的必要條件。建議在現有試點的基礎上，擴大農地承包經營權流轉范圍，政府既不能強迫進城落戶農民放棄農地承包權，也不應限制農民土地承包權的流轉，要允許農地承包權跨集體經濟組織流轉，推進傳統村落的合并重組，把農村集體經濟組織建設成產權明晰、自主經營、開放競爭的市場經濟主體。

（作者為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授）

【參考文獻】

①《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網站，2019年2月28日。