青海省利用PPP模式推動全域旅游研究

沈國云

摘 要：青海省是長江、黃河和瀾滄江的發源地，擁有“中華水塔”的美譽，在全國的生態地位特殊且重要。因此，青海經濟的發展必定不能以發展工業為主，農牧業與旅游業是其經濟發展的必然選擇。其中利用PPP模式推動全域旅游建設是青海省旅游業健康持續發展的重要手段。首先，該模式可以推動青海省經濟轉型，整合省內旅游資源滿足人們的美好生活與旅游需求;其次，該模式可以有效利用社會資本方的專業知識提高全域旅游的設計、建設與運營效率，有效降低成本;再次，該模式可以吸引全國社會資金注入，緩解當地政府的財政壓力;最后，該模式可以激發社會資本活力，吸引全國全域旅游運營企業有效發揮專業特長，通過其專業領域與政府的合作獲得相應收益，提高公共產品的管理水平和開發效率，達到政府與社會資本方互利共贏、共同推動青海省經濟持續健康發展的目的。

關鍵詞：青海;PPP模式;全域旅游

中圖分類號：F59? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）20-0029-06

引言

近幾年來在“建設美麗中國”與“綠水青山就是金山銀山”等生態政策的引導下，國家政策層面上全域旅游已經成為國內旅游業未來的發展趨勢。2015年9月，原國家旅游局正式啟動了創建“國家全域旅游示范區”工作。2017年3月，全域旅游概念出現在政府工作報告并成為重點工作任務之一。2018年，文化和旅游部、財政部聯合印發《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作的指導意見》，全面部署與推動國內旅游 PPP 示范項目建設，探索旅游 PPP項目實施與推廣路徑、運營模式及長效發展機制，提高旅游公共資源使用效率和旅游投資有效性，引導更多的社會資本與資源參與旅游業發展。PPP模式已逐漸成為政府促進旅游產業快速發展、加強旅游基礎設施建設的重要手段。截至2018年11月30日，根據財政部政府和社會資本合作中心PPP 項目庫管理數據顯示，全國 PPP 項目入庫數量為8 649個，項目總金額為151 296.96億元。其中，全域旅游項目數量為25個，占全國項目總量的0.3%;投資總額為392.498 6億元。全域旅游PPP項目主要區域分布如圖1所示。

一、全域旅游概述

（一）全域旅游的內涵

厲新建等（2013）[1]首次提出與解讀了全域旅游的內涵，認為全域旅游強調各行業的積極融入、全部居民共同參與，能夠充分調動目的地全部吸引物，為游客提供全方位體驗需求的發展理念。呂俊芳（2013）[2]認為，全域旅游具有三個發展條件：人口條件——非農人口比重增加;社會條件——全民休閑時代的到來;資源條件——旅游資源的全域化，全域旅游的核心是重新整合旅游資源，在空間上形成特色各異的旅游產品或業態集群。李建英、閆麗麗（2018）[3]認為，全域旅游是在一定區域內，以旅游業為優勢產業，對區域內經濟社會資源，尤其是旅游資源、公共服務、政策法規、生態環境、相關產業等進行系統化、全方位的優化提升，實現區域資源有機整合、社會共建共享、產業融合發展，以旅游業推動經濟社會和諧發展的一種全新的區域協調發展的理念和模式。究其本質，是旅游成為檢驗人們美好生活，滿足人們渴望回歸自然、親近大地，追尋藍天白云與兒時的鄉愁，喜歡自由自在、無拘無束的恬靜的田園生活需求的標準。

（二）旅游業的發展歷程

1.觀光時代。以名勝古跡和名山大川為主要游歷目的地。封建時代，貴族和文人的專享——讀萬卷書，行萬里路;民國時代，有錢人的出國留學;改革開放時期，從公務/商務出差到福利旅游。

2.休閑度假時代。從關注景點到關注出游全過程。自駕游時代，2003年全國私家車保有量突破千萬，2014年突破億輛大關。自助游時代，更多元化的產品需求和更隨機的目的地選擇。

3.全域旅游的發展歷程。

（三）旅游行業逐漸成為國家戰略支柱產業

2000—2018年，國內旅游人次從7.44億人次增加到55.39億人次，人均出游次數增長8倍（人均出游從每兩年1次到每年4.2次），旅游業對國民經濟總消費貢獻從3 175.5億元到 9.23萬億元。旅游業對住宿、餐飲、民航、鐵路客運業的貢獻超過 80%，直接和間接帶動就業8 000萬人，旅游業正在成為眾多地區產業發展的驅動力和重要支柱產業，而全域旅游將成為觀光時代到休閑度假時代轉變的必選之路，成為旅游產業升級和多產業融合發展的必然選擇。

（四）全域旅游發展模式

全域旅游發展主要包括以下五種模式：以龍頭景區為核心的龍頭景區帶動型發展模式。主要典型案例為：仙居、臨安、張家界、都江堰、峨眉山、武夷山、黃山。以城市旅游目的地為核心的城市全域輻射型發展模式。主要典型案例為：成都、重慶、大連、廈門、三亞、騰沖。以全域一個大景區為核心的全域景區發展型發展模式。主要典型案例為：桐廬、中衛、欒川、敦煌、鳳凰、東寶圣境山。以特色資源為依托為核心的特色資源驅動型發展模式。主要典型案例為：云南撫仙湖、重慶武隆、貴州花溪、平谷。以產業+旅游跨界為核心的產業深度融合型發展模式。主要典型案例為：南京江寧區、北京昌平區、順義區。

（五）全域旅游示范區創建情況

目前全國共有7個全域旅游示范省創建單位，分別為海南、寧夏、陜西、貴州、山東、河北、浙江。500個全域旅游示范市/縣創建試點：91個市、407個縣，覆蓋全國31個省、區、市和新疆生產建設兵團。其中青海省全域旅游示范市/縣創建試點為5個，首批有西寧市大通縣、海北藏族自治州祁連縣，第二批有海東市樂都區、海北藏族自治州、海南藏族自治州貴德縣。

二、PPP模式概述

（一）PPP概念

PPP 模式起源于20 世紀90年代的英國，之后在西方國家得到廣泛應用。PPP（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）模式的基本概念：政府為改善公共產品和服務的供給能力和效率，通過購買服務、可行性缺口補貼、特許經營、使用者付費、股權投資等方式，與社會資本之間建立的風險共擔、利益共享的合作關系[4]。政府與社會資本合作，對當地旅游資源進行扶持與開發，既降低了旅游資源的開發風險，同時保證了旅游資源的充分開發利用，使合作雙方都獲得受益，政府獲得社會效益，社會資本獲得資本利得收入[5]。

（二）PPP模式

Koppenjan and Enserink（2009）[6]將PPP分為三種模式：（1）政府與私人部門簽訂運營-維護-服務合同。在這種模式下，資金主要由政府提供，企業只負責經營管理。這種模式缺乏私人資本的參與，并未解決政府的資金約束問題。（2）建設-經營-投資模式。比較典型的就是BOT（build-operate-transfer）模式。在這種模式下，私人資本參與投資，并且享有一定時期內的特許經營權。（3）合資模式，也就是聯合經營模式。政府與私人部門共同出資，風險共擔，利益共享。根據 PPP 相關政策文件，PPP項目運作方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）和設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）等。其中以下四種方式建立在政府存量資產的基礎之上：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）。

（三）PPP模式的優勢

1.提高資金效率，降低成本。政府與社會資本方雙方共同參與項目識別、可行性研究、設計建設和融資等項目建設過程，能夠確保項目在經濟和技術上的可行性，縮短整體項目建設周期，降低費用。采用PPP模式只有在項目得到政府批準使用并建設或移交完成后社會資本方才能獲得收益，因此PPP模式有利于提高資金使用效率、管理效率和降低工程造價成本、項目完工風險和資金風險。國內國外相關研究表明，與傳統融資模式相比，PPP項目融資方式平均為政府節約大概17%的費用，并且項目在建設期都能按時完成。

2.轉換政府職能。采用PPP模式可以將繁雜的經營性事務從政府職能中剝離出來，政府角色從過去的基礎設施公共服務的提供者變成監管者，從而有效保證項目質量，提高工作效率，減輕政府財政支出預算壓力。

3.提供高質量服務。政府和社會資本方的合作，一方面可以取長補短，發揮政府公共機構和社會資本方各自的優勢，彌補對方身上的不足，實現專業的人做專業的事;另一方面雙方可以形成互利的長期目標，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。同時，傳統模式下政府以項目建設為主的理念轉變為社會資本方以項目運營為主，開展設計、建設及運營，更有利于未來的項目運營，獲得更大的收益，避免無效投資。

三、PPP 模式的應用

（一）世界PPP模式應用情況

表2從采用PPP模式的項目個數和投資額的角度分析統計了1990—2017年間世界排名Top10的國家，可以發現采用PPP模式最多的主要集中在發展中國家。其中金磚四國項目個數和投資總額分別為74.76%和 65.63%。發展中國家的主要特點為缺少資金、缺少先進技術、缺少人才、缺少先進的管理與運營經驗，而PPP模式可以通過公私合作的模式吸引世界資金，同時帶來世界先進的技術、管理人員與運營經驗，因此發展中國家成為采用PPP模式進行基礎設施建設的主力軍是必然趨勢。我國在PPP模式應用項目個數上居世界首位，占比29.30%，但PPP 模式應用投資總額居世界第四，占比8.75%，說明我國在基礎設施建設的PPP項目建設投資規模不大，初期我國PPP項目實施的目的主要是吸引外資與世界先進的技術、管理經驗，參與對象也主要為外商，并取到了一定的成就。后期隨著國內經濟的發展，國內社會資本也積極的參與到PPP項目的實施當中，并成為目前PPP項目的主要參與對象。

（二）國內各省市PPP模式應用情況

截止2018年底，全國PPP項目累計8 654個，總投資額13.2萬億元，國內PPP 模式項目按累計項目數排序區域前三位是山東省（757個）、河南省（643個）、貴州省（514個），合計占入庫項目總數的22.0%。按累計投資總額排序前三位是云南省、貴州省、浙江省，分別為11 138億元、10 083億元、9 725億元，合計占入庫項目總投資額的24.0%。從行業角度來看，PPP項目前三位是市政工程3 381個、交通運輸1 236個、生態建設和環境保護827個，占比63.0%;投資額前三位是市政工程4.0萬億元、交通運輸3.8萬億元、城鎮綜合開發1.8萬億元，占總投資額的73.1%。

從表3當中可以發現，西部地區主要采用PPP模式的以云南省、貴州省、四川省為主，尤其在投資額度方面占全國第一、第二與第四位。其中，項目數量1 473個，占比17%;投資額3.04萬億元，占比23.1%。西部地區相對于中東部地區的主要特點仍然為缺少資金、缺少先進技術、缺少人才、缺少先進的管理與運營經驗，PPP模式通過公私合作的模式吸引世界與全國資金，同時帶來先進的技術、管理人員與運營經驗，因此西部地區成為采用PPP模式進行基礎設施建設的主力軍也是必然的發展趨勢。青海省PPP項目數32個，占比0.4%，國內排名27;PPP投資總額527億元，占比0.4%，國內排名28。

（三）青海省PPP模式應用情況

1.青海省PPP項目現狀。青海省內PPP項目累計32個，總投資額為52.75萬元。投資額前三位的行業分別為交通運輸業333.21萬元，水利建設行業86.41萬元，市政工程47.85萬元，合計占PPP項目總入庫投資額的88.62%，詳見圖2。與全國PPP項目行業投資額前三位市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發基本類似，青海省PPP項目無論在投資數量與投資總額上占全國比例均非常小。

圖3數據顯示，青海省內實施PPP項目個數前三位的地區為海南州貴德縣7個、青海省本級3個與西寧市湟中縣3個，占省內PPP項目總數40.61%。省內PPP項目投資額前三位為：青海省本級3 781 033元、西寧市湟中縣539 029元、海東本級351 421元，占省內PPP總投資額的88.55%。從區域PPP項目來說，海南州11個共計40 341元，西寧市6個共計576 091元，海東地區5個597 907元，省本級3個共計3 781 033元，海西州3個共計27 535元，海北州2個共計26 571元，果洛州2個25 230元，黃南州與玉樹市還沒有PPP項目實施。

2.青海省主要區域財政可承受能力測算。根據表4數據顯示，青海省各地區采用PPP模式開展基礎設施與旅游項目建設財政承受能力相對較強，PPP庫容相對充裕，采用PPP模式推動全省全域旅游業在資金方面可行。

四、青海省大通縣PPP模式全域旅游方案架構

（一）旅游PPP模式主要政策解讀

2018年4月24日，文化和旅游部和財政部聯合下發了文旅發[2018]3號文《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。意見提出，要通過在旅游領域推廣PPP模式，推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升。重點包括但不限于以下領域：旅游景區;全域旅游、鄉村旅游;自駕車旅居車營地;旅游廁所、旅游城鎮;交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新業態。

（二）大通縣全域旅游建設概念方案

結合大通縣全域旅游總體規劃，根據最美全域旅游“五個一”工程設計理念，青海省大通縣全域旅游總體建設概念方案設計如下。核心：挖掘城市精神文化與內涵——形成大通縣主題風貌;構建：一個集散體系——建設大通縣花兒藝術集散中心;尋找：能夠代表大通特點的主題IP定位——提煉大通縣旅游品牌體系;構建：一組核心吸引物——形成大通縣花兒藝術秀與水秀體系;完善：大通縣生態系統。

（三）大通縣文旅城初期建設方案

形成能夠代表大通縣文化藝術特點的旅游主題IP定位，主要用于大通縣全域旅游對外品牌宣傳與推廣。建設大通縣花兒藝術集散中心（大通縣文化旅游地標性建筑，兼旅游商業綜合體），主要包括集散中心、演藝、影視、餐飲、娛樂、住宿、購物等功能。市場定位：外地游客旅游休閑服務中心、當地居民生活休閑服務中心，可以極大提升大通縣整體對外服務能力與形象，提升當地居民生活消費品質。構建大通縣花兒藝術秀、水秀體系與文旅城綠芯廣場，形成大通縣獨特的文化藝術體系，提升大通縣文化藝術氛圍，有利于游客流量的提升、縣城整體形象提升與豐富當地居民日常生活，同時增加花兒藝術集散中心的運營收入。建設大通縣花兒藝術博物館。

（四）PPP合作模式

合作模式：采用DBFOT（設計-建設-融資-運營-移交）假設規劃總投資5億元，采用以下合作與出資模式：

假設合作期限：建設期2年，運營期12年。建設期內不用還款，運營期12年中分期歸還貸款，每年歸還本金約2 916萬元。合作期滿歸還社會資本方出資資本金。社會資本方資本金年華利率7%，由SPV公司在運營過程中以成本方式支付。

1.主要合作模式。項目采用DBFOT方式（設計-建設-融資-運營-移交），建設期為2年，運營期為12年。由成立的SPV公司進行設計、建設、融資、運營，運營期12年滿后，由SPV公司移交給政府。政府與社會資本方共同出資成立特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）。

2.SPV公司股權結構。由政府與社會資本方共同出資成立SPV公司，并以股權出資方式將資金注入SPV公司，項目運營期間收益按股東股權比例進行分紅。SPV公司注冊資本金：占項目總投資的30%，其中，政府出資20%—30%;社會資本方出資70%—80%。注冊資本金按照項目進度逐步到位。項目運營期滿移交給政府后，SPV公司注銷，退還股東資本出資。

3.融資方式。項目總投資的70%由SPV公司通過銀行貸款方式進行融資解決。政府將協助項目公司解決相應的融資問題，并在許可范圍內為項目融資提供貸款銀行認可的增信措施。

（五）傳統模式與PPP模式優劣勢比較（假設建設投資5億元）

（六）實現的目標

用未來的現金流收入借助社會資本方集中全國資金建設更好的現在，用更好的現在換更好的未來。從資本的角度來說，隨著貨幣政策寬松，貨幣未來在不斷的貶值當中，借助社會資本方的力量集中資金建設與經營可以獲得更大的收益。從效益角度來說，由于國家不允許政府過度舉債，采用PPP合作模式，將政府未來15年財政支出的10%集中起來，利用社會資本方的優勢建設與運營更好的現在，無論對政治、民生、經濟等方面都會帶來較大的社會效益。以小博大，利用社會資本方的介入，用較小的資金可以建設更多的鄉村旅游示范帶，解決當下資金不足的問題，既可以有效解決政府過度舉債問題，又可以解決政府資金不足問題。青海省屬于偏遠地區，國家有較多的政策扶持，可以有效獲取相關貸款貼現息或低息政策，能夠極大降低融資成本，獲得項目效益最大化。采用PPP合作模式，選擇優秀的社會資本方，可以引入先進的設計、建設與運營管理經驗，有利于項目的良性發展，讓專業的人做專業的事，提升項目投資效益。優秀的企業都是通過融資獲得快速擴張與發展的，政府也不例外。

參考文獻：

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[6]? Koppenjan，J. M. F. and B. Enserink，“Public-private partnerships in urban infrastructures：Reconciling privatesector participation and sustainability”，Public Administration Review，2009，69（2）：284-296.