政務數據共享的必要性

王蕤 楊春立 余坦

促進政務數據共享是提升政府治理能力、促進經濟轉型升級的有效途徑和重要手段，推動政務數據共享是我國深化改革、轉變職能、創新管理的重要舉措。隨著《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《政務信息系統整合共享實施方案》的發布，以及各項工作的落實與推進，我國政務數據共享工作取得明顯成效。

開展政務數據共享的

主要經驗

多地設立專職機構，強力敦促數據共享。各地方政府已充分認識到政務數據共享的重要性，紛紛出臺機構改革方案，大數據管理局在各地掛牌并開始運轉。據不完全統計，省級層面已設立山東省、廣東省、貴州省、浙江省、福建省、吉林省、廣西壯族自治區、河南省、江西省、內蒙古自治區、重慶市、上海市等 12個省級大數據管理機構;省級以下，已設立了沈陽市、廣州市、成都市等21個地市大數據管理局。大數據管理機構在敦促數據共享和大數據建設方面發揮了重要作用。

定規則、定責權、定進度，切實落實工作方案。據統計，50%以上的中央部門制定了配套政策和工作制度，各省基本上都研究制定了具體的工作方案。92%的國務院部門進行了專題研究和部署;超過 80%的部門制定了配套政策和工作制度，積極推進落實。比如，國家發改委從解決群眾辦事堵點問題出發，印發了《關于加快推動政務服務“一網通辦”著力破解群眾辦事堵點問題的通知》。交通運輸部為進一步深入推進交通運輸信息資源開放共享和融合應用，先后印發了《交通運輸政務信息資源共享管理辦法（試行）》《交通運輸政務信息資源目錄編制指南（試行）》《關于組織開展交通運輸信息資源整合共享應用試點工作的通知》。貴州省為非涉密政務數據資源的采集、存儲、共享、開放等“立規矩”，印發了《貴州省政務信息系統整合共享工作方案》《政務數據資源管理暫行辦法》。工業和信息化部每月召開部領導專題會議，每周召開部電子政務建設領導小組辦公室會議，每月印發工作簡報;交通部、稅務總局、海關總署等部委由部門主要領導和分管領導共同研究部署。

以基礎設施和共享平臺為載體，打通數據共享經脈。調研發現，電子政務內外網、政務數據共享交換平臺已經成為各級政府部門統籌推進數據共享、支撐“數據多跑路”的必要通道。比如，北京、上海、江蘇、浙江等省市推動各類業務專網向電子政務內、外網的分類遷移整合，支撐跨層級、跨地域、跨部門、跨業務的服務能力明顯增強。據統計，國家電子政務外網省、地市、縣縱向覆蓋率分別為 100%、100%和 96.1%，中央層面接入 148 個中央政務部門和相關單位，地方層面接入24.4 萬個機構，各級政務大廳（服務中心）接入1967個。民政部、國資委等 28 個部門完成了內部網絡整合，并與政務外網連接。各部門業務系統整體集中部署率達88%，專網與政務外網連接率達 87%。同時，以國家政務數據共享交換平臺為核心樞紐的政務信息資源體系基本形成。目前，平臺已橫向連接 71 個中央部門和10個非中央部門，縱向連接 32個省級平臺;平臺的接口服務正快速增加，為促進“縱橫聯動”和“放管服”改革提供了有力支撐。

以試點樹典型，積極開展數據共享實踐。當前，圍繞學籍學位學歷認證、企業工商登記、不動產登記、精準扶貧、職業資格認定等領域，試點地區和相關部門開展了示范應用，積極探索政務數據共享的新模式，為化解政務數據共享難題探索可行路徑。比如，南京市搭建綜合管理系統和政務服務統一平臺，推進部門間數據共享。蘭州市依托政府數據共享交換平臺，推進基礎數據的跨部門、跨領域、跨行業共享。廣州市的政務信息共享管理細則和資源目錄，有效解決了“以誰的數據為準、能否共享、如何共享”等問題，市民辦事基本不再重復提交材料。深圳市大力推進政務服務“八個一”工程，從審批制度流程和機構改革入手，創新政務服務模式。福建省探索電子證照建設應用，基本實現了企業辦事的“一號申請”。

政務數據共享仍面臨

四大問題

部門間數據共享意愿不強。在政務數據共享的實際推進過程中，有些部門出于數據控制的“思維慣性”、對共享后果的“未知恐懼”、部門利益的考慮，不愿主動進行數據共享。首先，共享的政務數據除落實服務機能外，還意味著要接受公眾監督。政務數據共享平臺能夠有效識別相應機構可能存在的數據造假、謊報等問題，一些部門共享意愿自然不強，甚至產生抵觸情緒。其次，有些部門礙于行政命令的強制性，共享不得不為，對核心數據加以封閉，共享的只是一些非核心數據，因此接入共享的政務數據不僅規模小，而且質量差，甚至存在失真、失準、失效、失穩等嚴重問題。據統計，僅有51%的部門能對信息目錄進行及時更新，僅有53%的信息目錄掛接了資源，導致很多數據需求部門無法準確查找所需信息，或者查到信息卻無法獲取對應的數據資源。

政務數據供需對接不暢。由于供需部門對數據的理解存在差異，所表述的共享數據不是同一指向物，造成共享的數據與實際需求錯位，用戶端也無法形成有效反饋以促動數據供給方的“服務升級”。長此惡性循環，供給方放任共享數據自流，共享平臺難以為需求方提供良好的用戶體驗，已共享部門的駐留動機偏弱、未共享部門的接入動機不強，“雙向廢棄”的困境難以突破。據統計，有超過 166 項數據需求因平臺上沒有掛接資源而無法得到滿足。江蘇、浙江、廣東等地也反映國家共享平臺有很多信息目錄沒有掛接資源，導致共享受限。另一方面，部門互評結果顯示，如果數據需求不具體，數據檢索、挖掘可能無從下手。在很多情況下，數據需求方對本部門的核心關切并不明晰，存在提供的需求描述不具體，重復作業、難以一次到位等情況。

國家數據共享交換平臺利用的深度和廣度仍需提升。調研發現，雖然各地已在信息資源共享交換、數據開放、空間地理和物聯網應用支撐等領域搭建了本地委辦局數據需求共享對接平臺，但由于制度約束、推廣力度不大等原因，“數據孤島”林立、信息誤導頻現，共享交換平臺不僅無法在服務性、集約性方面發揮作用，反而可能引發“信任危機”，甚至影響各部門電子政務的推進。江蘇、浙江、廣東等地反映的問題主要體現在以下方面：國家共享平臺有很多信息目錄沒有掛接資源，導致共享受限;部分跨地域、跨層級、跨部門的數據不能共享復用，數據需求單位或個人需要在多個平臺和系統間重復注冊登錄，用戶體驗差，查詢方式合理性有待調整和改善。同時，由于缺少統一標準和規劃，大部分部門的電子政務系統模式并不統一，不同信息系統在數據存儲形式、調用方式、業務系統接口等方面都存在差異，依然存在平臺和數據庫不能聯網互通、數據調取不暢的現象，這些都不利于共享交換平臺的應用。

相關法律法規體系尚不完備。一方面，電子證照的跨區域法律效力銜接缺乏統一規范，加之各地的地方性法規、規章各異，電子證照流動或轉介應用時的法律效力通常難以得到保障。另一方面，我國數據權的相關法律規范尚不完善，基礎數據權利制度的構建也處于起步階段，圍繞政務數據的所有權、控制權、使用權、解釋權、安全照護權等產生的爭訟，以及由此付出的法律成本是亟待回應的數據治理要點。此外，在政務數據共享過程中，由于數據傳輸基礎設施、保密建制、監控手段與技術干預規則與標準都不甚完善，數據泄露、對隱私侵犯的追蹤、制裁難度較大，政務數據共享中的個人數據保護問題又成為一大阻力。

加快政務數據共享的建議

加強數據資產歸屬管理，完善政府數據監管體系。部門對數據“不敢共享、不能共享、不愿共享”的核心癥結是數據資產的權屬界定不清晰，對政務數據的所有權、處置權、交易權、使用權、收益權等規范缺失。應進一步研究明確政務數據的歸屬權，界定數據產生部門、數據使用部門、數據共享管理部門等各方面的具體權利和職責，解決各部門的后顧之憂，避免政務數據產權歸屬“部門私有化”行為。同時，還應當在數據權屬界定的基礎上，通過合同機制、IT 審計等方式對數據使用者進行監督，保障數據使用的有序和可控。

圍繞優化政務服務需求，拓展共享范圍。針對數據供給與需求脫節問題，建議在相關主管部門的統籌安排下，深入貫徹落實國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》《“十三五”國家信息化規劃》和《政務信息系統整合共享實施方案》等一系列政策文件要求。結合本地區、本部門的工作目標，強化對政務數據的梳理。要科學制定政務數據采集、共享、應用年度行動計劃，以推動關聯性強和業務協同量大的部門信息共享和與民生密切相關的政務數據共享為突破口，加速政務數據關聯融合，擴大數據共享范圍。

加強平臺推廣和技術創新，提高平臺應用質效。結合信息惠民試點、“互聯網+政務服務”試點、電子政務綜合試點、數據綜合試驗區、公共信息資源開放試點等國家已有試點任務，以“讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵”為根本出發點，深化政務數據共享平臺應用和推廣。加大政務數據共享平臺運用督促力度，定期組織開展對本地區、本部門政務數據共享平臺的自查整改工作，強化評價考核，構建政務數據共享平臺評價指標體系，開展對平臺數據共享應用情況的評價、評估和推廣服務。加強云計算、大數據、區塊鏈等新技術在數據編目管理、交換傳遞、共享開放等方面的技術支撐能力，解決部門政務數據權責不清、難以實時更新、傳統紙質證照不安全等問題，加快形成更加安全可控、靈活高效的整合共享創新方案。

健全政策法規體系，制定統一的數據標準規范。統一的數據采集和分類管理標準有利于政務數據的整合共享，方便各地區、各部門數據庫之間的數據交換與接口連接。應加快制定政務數據采集、處理、提供、修改等各類標準規范，對原有信息資源進行標準化處理，規范數據共享的類型、方式、內容、對象和條件，破除數據共享的技術障礙。同時，由于我國現階段還沒有關于數據共享的專項立法，北京、上海、貴州等省市啟動了相關地方立法，對今后的國家立法具有重要借鑒作用。充分吸收和借鑒地方經驗，研究制定政務數據的相應法律制度，為政府數據共享提供強有力的法律支撐。