新時代鄉村治理法治化的價值困境及秩序構建

摘 要：黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力。本文基于中國鄉村治理變遷的基礎上對鄉村治理法治化歷史變革進行梳理，對鄉村治理法治化的價值內涵進行解讀;并針對鄉村治理法治化面臨主體意識缺失、傳統文化消解、功利化價值趨向等困境，提出建構多元共治、權力與權利平衡、德治與法治相容具有倫理價值的新時代鄉村治理法治化秩序。

關鍵詞：鄉村治理;鄉村治理法治化;價值內涵

鄉村治理是國家治理的單元，而法治的根基在基層，鄉村治理法治建設是推進國家治理體系和治理能力現代化，建設中國特色社會主義法治國家的內在要求。新中國成立以來，我們一直在不斷探索和實踐適合自身的國家治理模式。1978年，鄧小平在十一屆三中全會上深刻指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。”[1]黨的十五大提出要“依法治國，建設社會主義法治國家”，黨的十八大報告強調“法治是治國理政的基本方式”，全面推進依法治國已成為國家治理的基本方略，也為鄉村治理法治化奠定了基礎。

一、鄉村治理法治化的歷史變革

中國鄉村治理變遷就是鄉村治理法治化過程，同時鄉村治理及其法治化的成效，也勢必影響中國社會整體的國家治理成效。因此，探討新時代鄉村治理法治化，要放到中國鄉村治理變遷的“宏大歷史”維度中去解讀。關于中國鄉村治理研究，大部分學者從中國社會的轉型變遷推動去分析。而對中國社會轉型期的時間節點，有以1840年鴉片戰爭為界，有以1840年鴉片戰爭、1978年改革開放為轉折點，有以1840年鴉片戰爭、1949年新中國的成立、1978年改革開放作為中國社會轉型期的劃分，也有學者強調1978年至今中國才開始了真正意義上的社會轉型[2]，各種對中國社會不同轉型期的劃分都有著其鄉村治理特色;但也有學者沒有對中國社會轉型期提出對應的時間節點劃分，而是從傳統的“禮”治、當代的“管”治及現代的“法”治的治理模式闡述我國鄉村治理的歷史沿革[3]。不管以時間節點為界還是從治理模式角度出發，但從宏觀層面上講，任何一個社會轉型或者是治理模式轉變，它所帶來的社會環境無疑從單一轉向復雜，國家力量逐漸強化，鄉村治理從低效轉向高效。本文在兼顧了幾種觀點的基礎上，重點對改革開放以來的社會轉型及其鄉村治理的歷史發展及其影響進行探討，進而為鄉村治理的法治化道路探究可行之道。

中國傳統鄉村治理體制是一種基于血緣和宗族而產生的一套等級森嚴的制度架構，主要靠道德倫理維護者鄉村社會的秩序，逐漸形成獨特家族治理和鄉紳之治的社會治理模式[4]。有學者認為，傳統社會“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[5]，在國權不容易支配到的鄉村社會里，族長和鄉紳在扮演著政治權力代言人的角色，在鄉村擁有實際領導的特殊管理權，這對于維護當時開展災荒救濟、鄉村治安、糾紛調解、鄉民教化，維護封建統治階級和貴族的利益起到了重大作用，但同時這些族長和鄉紳階層“求田問舍”和“欺弱暴寡”，兼并土地，逃避賦役，蓄養奴仆，故明末呂坤曾指出：“然則鄉有縉紳，鄉之殃也，風教之蠹也”[6]，使得鄉民由于經濟上的依附，在傳統宗族倫理規制的“禮”治范式中失去自我主宰的自由。自1840年鴉片戰爭開始，我國從長達兩千多年的封建社會逐漸成為半殖民地半封建社會，也使我國的鄉村治理格局發生了根本性的改變，原有的鄉村治理模式受到嚴重挑戰，陷入無序與混亂狀態，傳統族長和鄉紳鄉村治理體系失去存在的社會土壤。到國民政府時期，國民政府以國家授權形式把鄉村納入國家權力控制體系，通過任命鄉村長來加強對鄉村的管理和控制。1949年新中國成立以來，為鞏固新生政權，完成社會主義改造，國家力量被進一步深化，對鄉村的直接管控，進行集體化改造，但在其后來的“人民公社制”模式中，“干多干少一個樣”，個體與政府、集體的權和利不平衡，農民的生產積極性受到嚴重打擊，農村社會缺失了可持續發展的動力，鄉村治理運轉低效。

隨著1978年十一屆三全會召開，農村推行了家庭聯產承包責任制，原有的“政社合一”集體性生產方式不復存在，國家力量對村莊的管控逐漸放松，不再對鄉村的具體事務進行過多干涉，鄉村積極性得到了充分激活，農民發揮出了自己獨特的創造力，1980年在廣西宜山合寨村，村民自發地建立起了自己的群眾性自治組織，誕生了“中國第一個村委會”[7]。1981年6月，中共十一屆六中全會提出要在基層政權中逐步實現人民直接民主，1982年中共十二大再次提出要發展基層社會生活的群眾自治，1982年對《中華人民共和國憲法》進行了重大修改，確立了村民委員會是農村基層群眾性自治組織，明確規定主任、副主任、委員由居民選舉;1983年、1987 年，先后下發和頒布了《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等一系列政策文件，對村民委員會的設立、職能、產生方式等問題作出了明確規定，通過由政府引導，村民參與鄉村公共事務治理的積極大幅度提高，實現了村民自治，有力地保障了村民的權益，也使公平正義這一法治核心理念和內涵在農村得以逐步彰顯，為破解鄉村治理困境，開啟新時代鄉村治理法治化之路提供了可能。

二、鄉村治理法治化的價值內涵

對于鄉村治理，有學者指出是“如何對中國的鄉村社會進行管理，或是中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展”[8]。鄉村治理法治化是指在國家治理一體化的框架下將鄉村納入國家治理的軌道，基層行政組織、基層司法組織、基層自治組織都能按照法律規定，管理基層的政治、經濟等各項公共事務，村民自治權的行使也要按照法律的要求，鄉村的各種事務都能在法律的調度下規范化、制度化地進行[9]，學法、守法、用法成為村民的日常生活習慣，“依法辦事”貫穿鄉村治理的始終，從而使得鄉村社會的治理能力和治理體系實現一個良序狀態。

法治內涵伴隨國家治理的歷史演進而展拓。中國早在先秦時期，有法家提出“以法治國”的主張，而在西方古希臘時期，哲學家亞里士多德認為法治應蘊含守法及“良法”原則，并對法治進行詮釋，即“法治應包含兩重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[10]。法治的作用一般包含用法律手段確定人們權益歸屬，維持社會秩序，通過法律手段獎懲人們的行為，維護社會穩定;其內涵應當包含以下要素：一是法律具有至高無上的絕對權威，要求整個國家和社會生活均依法而治，治理活動憑靠法律這種公共權威，不依個人或部分人的意志、好惡為轉移[11];一切社會成員的行為規范和行為準則應當無例外遵守和服從法律規范，確立“法律至上”原則;二是法律超越包括政府的廣泛自由裁量權在內的專制權力，強化對國家公權力的合理配置和制約，防止公權力演變成對個體權利的損害，確保擁有公權力的機關及其人員也必須受到法律的制約，依照法律主導其活動和行為[12]。三是確立法治之公平正義的價值追求。習近平總書記強調，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”[13]，這是推進國家治理法治化在鄉村治理的必然要求，通過法治在鄉村中的具體實踐施行，維護了法律權威，樹立起法治信仰。

“法治是治國之重器，良法是治國之前提。”[14]習近平總書記在中央黨校“省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班”上，引用了北宋政治家王安石《周公》中的話“立善法于天下，則天下治; 立善法于一國，則一國治”，并指出“推進國家治理體系和治理能力現代化，當然要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，建設法治中國。”[15]所謂“善治（good governance）即‘良好的治理，是治理的理想狀態，它是使公共利益最大化的社會管理過程”[16];法律的生命和權威在于實施，良法經過實施才得以善治，而善治必須要滿足人民群眾對公平正義的價值需求，彰顯了國家治理體系和治理能力現代化的內在邏輯，也是依法治國基本方略在鄉村治理具體實踐應有之義，和建設中國特色社會主義法治國家的必然要求。

三、鄉村治理法治化的價值困境

十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[17]。隨著社會主要矛盾的變化，和經濟社會的迅速發展和生活水平的逐步提高，人們對鄉村治理及其法治化期望和要求也越來越高，呈現出個性化、差異化和多元化的趨勢。鄉村治理法治化也伴隨深刻社會轉型，面臨維權意識高漲但治理主體缺失、原有鄉村文化生態系統日益消解與變遷，價值導向缺乏科學認知和價值判斷趨向功利等現實困境。

作為鄉村治理主體的民眾主體意識認知模糊，治理能力呈現弱化傾向。村民對自身既是鄉村治理的客體，更是鄉村治理主體，但在鄉村治理中往往被動參與，處于“失語”狀況。在中國傳統社會，雖然“普天之下，莫非王土”，但“皇權不下縣、縣下皆自治”，皇權統轄權威的效果在鄉村治理不盡人意，“鄉紳”憑借自身的道德威望和社會影響在鄉村治理過程中發揮著無法忽視地位。伴隨近代社會的轉型，鄉村治理歷經重大轉變，傳統鄉紳逐漸離場，退出鄉村治理的政治舞臺。新中國成立后，我國鄉村自治的實踐探索活躍，鄉村治理發展成效突出，鄉村治理已不再是傳統鄉村社會 “鄉紳自治”的內涵。雖然黨和國家先后制定了《中華人民共和國村民委員會組織法》等系列法規，界定了村民的鄉村自治主體地位，為鄉村治理提供制度依據，但具體實踐中，部分村民對自身參與治理的主體角色認知模糊，對村里公共治理問題態度冷漠，行為意向不足，參與動力倦怠，比較突出的表現為，民主選舉作為村民自治的核心內容，本該是村民自己當家做主選出“關鍵少數”的“好班子和好帶頭人”，但在很多地方村民的選舉權流于形式，村民參與民主選舉的比例不高，其村民民主決策、民主管理、民主監督在鄉村治理實踐中尚未受到充分重視，往往出現了 “被集體”“被代表”的現象，在客觀上難以營造良好的鄉村政治生態，無法發揮鄉村治理法治化應有作用。

鄉村治理法治化改變鄉村社會原有的解紛機制，削弱了非正式制度在鄉村的作用。新中國成立后，法治化不斷向鄉村社會深入推進，最明顯的就是自上世紀七八十年代開始的“送法下鄉”。在“送法下鄉”之前，傳統鄉村依據約定俗成的“族規”“鄉規民約”等非正式制度的治理規則對村民進行約束，消解鄉村社會的矛盾，當這些矛盾仍無已解決，觸犯了“王法”時，才交由國家來處理。“法律下鄉”意味著國家頒布的“正式法”開始深入鄉村社會，強化了國家政權在基層的作用，確保了國家法治的統一性、完整性。但國家正式制度也并非無所不能，“這是一套農民并不熟悉的知識和規則，在很多情況下，它們與鄉土社會的生活邏輯并不一致”[18]，缺乏堅實而長久的人文環境基礎。一方面村民“依法維權”意識的覺醒，不再依托鄉村非正式制度實現“大事化小，小事化了”，傳統的“糾紛不出村”現在往往采取“打官司”的方式來解決矛盾糾紛;另一方面當對司法判決不滿意的時候，又會選擇“信訪”“上訪”等途徑來伸張自己的訴求。要實現正式制度與非正式制度在鄉村治理的融合、互補，不斷深入推進法治化，還有很長的路要走。

利益至上的功利主義發展目標，對鄉村道德共識造成不可忽視的沖擊。費孝通先生認為，“從基層上看去，中國社會是鄉土性的”[19]，傳統鄉村的村民日常生產生活都是在一個是沒有陌生人的“熟人社會”，相對比較封閉，維持社會秩序主要靠以血緣和宗法關系為紐帶的禮法和習慣。隨著社會的轉型，鄉村正從原來血緣宗族為紐帶的“熟人社會”到以建立契約為基礎的“陌生人社會”，經濟資本和市場經濟理念不斷涌入，逐漸打破了建立自給自足的自然經濟基礎之上的鄉土社會，村民自我意識逐漸強化，價值取向多元化，其功利性被逐漸激發，在鄉村的價值評價中，道德評價逐漸被經濟評價所取代，追求致富成為鄉村最主要的目標之一，“社會生活的諸領域不再束縛于某種統一的、強制性的道德價值，而是逐漸形成了‘領域性的道德”[20];但與此同時，現代法律意識雖逐步滲透進鄉村，但還尚未完全建立契約意識、法治意識，傳統的道德認同不斷式微，以傳統血緣關系、宗族關系、共同道德倫理為紐帶的鄉村道德體系不斷消解、文化共識日益消減，鄉村“道德共識”正逐漸弱化，隨著信息時代的來臨，自由主義、個人主義思想抬頭，拜金主義和享樂主義思想蔓延。

四、建構具有倫理價值的新時代鄉村治理法治化

黨的十九大報告提出 “要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[21]，這體現了新時代鄉村治理及鄉村治理法治化的新思維。在推進國家治理法治化進程中，需要激活鄉村治理內生動力，培育鄉村治理主體多元共治，構建多層次、多類型主體力量均衡、相互制約的協商共治體系;確保公共權力規范運行，維護村民合法權利;以道德教育和感化村民，不斷喚醒大家的共同體意識、公共理性和公共責任，以社會主義核心價值觀引領鄉村治理的精神家園。實現活力自治、“禮”法相融，具有倫理內涵的鄉村治理法治化和諧新秩序。

在推進國家治理法治化中，鄉村治理屬于薄弱環節，在鄉村治理中要實現法治規則化單僅憑借村民自身力量難以實現，需要黨和政府的力量推動。首先，要通過發揮自上而下國家政權力量，繼續實施“法律下鄉”，依法維護和推進鄉村社會公平正義、穩定有序的功能，為鄉村社會提供必要基礎設施公共產品和公共服務，為村民參與鄉村治理打造一種“參與型”治理文化，和營造良好的鄉村治理法治化生態系統;幫助建立起有效的協商合作溝通協調機制，支持和鼓勵村民就鄉村公共事務主動表達個人需求、開展協商對話，整合意愿，對有關方案擬定和效果評價等問題進行充分協商，在法定范圍內行使村內公共事務的參與權、決策權和監督權。其次，從鄉村治理主體角度出發，建強基層黨支部，發揮其在鄉村治理法治化中的主導作用，充分釋放自治空間，依法保障村民自治和參與治理的權利。強化廣大村民參與鄉村治理的主體意識，發揮作為主人翁的積極作用，在參與鄉村治理過程中，慢慢塑造包括公共情懷、奉獻精神、社會責任等主要內容的公民倫理規范，樹立對法律精神和規則意識的敬畏和信仰。建立健全鄉村人才發展機制，重視鄉村優秀人才挖掘、管理、培養、培訓，鼓勵和引導各界優秀人才向基層一線流動;培育新鄉賢文化，探尋地方精英群體參與鄉村治理法治化的工作機制，發揮其在鄉村治理中維護秩序、帶頭發展、價值引領等方面的重要作用，形成鄉村人才的良性互動，共同參與鄉村治理，共建鄉村和諧社會秩序。

推進鄉村治理法治化首先要轉變政府職能，更好地發揮政府作用。以法定強制性約束，要求政府的活動在法定范圍內履行鄉村治理的職能與行使權力，通過“陽光村務”，實現依法定權、程序控權和陽光曬權，在制度上明確權力主體的責任義務，規范著權力主體的履責行為，平衡不同權力、利益、權利及其相互之間的沖突，以法治思維確保公共權力在鄉村治理過程中的規范化運行，防止鄉村公共權力“亂作為”和“不作為”，避免鄉村公共權力缺位、錯位和越位。政府不能也沒有必要對鄉村事務無所不能、無事不管，“管好那些市場管不了或管不好的事情”[22]，積極作為，履行職責，提高效能，更好滿足村民的需求，在鄉村治理法治化中實現“有限政府”和“有為政府”的有機統一，有效鞏固國家權力合法性權威。其次，要深化“放管服”改革，促進公共服務供給和村民需求的有效對接。立足鄉村發展實踐，鄉村構成的復雜性和服務需求的多元化，正視政府、企業、社會組織、村民等不同主體在鄉村治理及法治化中的角色，采取更為靈活、具體的辦法促進政府、社會和市場等各方力量良性互動和深度合作，形成多元共治，合作分工、優勢互補的協同機制，打造共建共治共享的形成治理新格局。再次，既要尊重村民主體地位，滿足村民發展需求，實現村民維權合理有序，把改善村民生活和增進村民福祉作為精準化公共服務的出發點和落腳點，增強村民的獲得感和幸福感，又要強化鄉村治理的村民需求導向，引導村民需求預期，防止提出脫離實際發展的需求，避免引申權利過度或無視職責，促使其逐步養成依法辦事、遇事找法和解決問題靠法的習慣。

習近平總書記強調：“法律是準繩，任何時候都必須遵循;道德是基石，任何時候都不可忽視。”[23]從某種意義上而言，“法律是成文的道德，道德是內心的法律”[24]，二者在鄉村治理中都有著重要地位和功能，起著規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的作用，在鄉村治理法治化建設中要堅持法治與德治的二者有機統一。一方面，重構鄉村秩序規范，離不開國家權力主導的制定法這一較為有效治理規則的保障和剛性約束，發揮法律法規對人民日常行為規范保障，及對道德建設的保障和促進作用。及時把人民實踐生活中體現道德要求、符合道德期待并達成廣泛共識、具有操作性的道德約束轉化為相關法律規范和公共政策制度，把道德要求貫徹到法治建設中去，以法治的力量維護道德，及時糾偏與道德相悖的突出問題。另一方面，重視傳統道德倫理的現代價值，大量挖掘鄉村社會傳統文化資源，把先進性和廣泛性統一起來，既要發揮黨員先鋒模范作用，在鄉村里選樹群眾身邊勤勞致富、遵紀守法、尊老愛幼、誠實守信、見義勇為等方面的時代楷模，也要通過群眾喜聞樂見的形式對村民大眾進行宣傳引導，形成鮮明的時代道德價值取向，引導村民見賢思齊，更好地規范、調節、評價村民的言行舉止。同時，以新時代道德要求和鄉規民約等大量非正式法在鄉村社會中作用為基礎，綜合運用經濟、行政管理、輿論監督等各種手段，依法依規嚴肅懲戒違紀違法、敗德失德行為，不斷凈化鄉風文明，讓遵守公序良俗成為一種自覺行為，讓德治成為鄉村治理現代化的底色和特色，實現軟約束與硬約束共發力，德治與法治相互補充、相得益彰。

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作者簡介：沈現斌（1983-- ），男，廣西百色人，哲學碩士，百色干部學院教師，研究方向：主要從事政治哲學和社會治理

基金項目： 本文系百色干部學院黨的十九屆四中全會精神課題“堅持和完善中國特色社會主義法治體系研究”成果。