鐵路PPP項目績效評價指標研究

楊現慶 張會

【摘 要】 近年，鐵路領域推出了一批社會資本投資示范項目，隨著這批鐵路PPP示范項目的落地，政府如何對鐵路PPP項目實施監管的問題日益凸顯，亟需構建鐵路PPP項目績效評價體系，為政府發揮監管職能提供具體方法和依據。根據鐵路PPP項目績效評價的特點，界定了鐵路PPP項目績效評價主體、時段等研究范圍，基于政府監管角度，通過關鍵成功因素識別分析與實踐遴選，分別選取出具有經濟性、效率性、效果性和公共性四個維度的建設期績效評價指標體系，為政府監管鐵路PPP項目實施提供參考依據。

【關鍵詞】 鐵路項目; 政企合作; 績效指標

【中圖分類號】 F294 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）20-0093-08

為加快鐵路建設，貫徹落實《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，打通社會資本投資建設鐵路“最后一公里”，國家發改委決定在鐵路領域推出一批社會資本投資示范項目，旨在探索并形成可復制推廣的成功經驗，通過開發鐵路用地及站場毗鄰區域土地、物業、商業、廣告等資源提高收益，促進鐵路事業加快發展[1]，故將PPP模式引入鐵路行業，為鐵路行業發展提供了全新的視角。

然而，PPP模式在鐵路行業還處在初步探索階段，容易出現只注重短時利益而忽略項目后期監管運營效率的弊端，這有可能導致項目無法滿足正常的運營需求或使各利益相關方發生糾紛，政府公信力和公眾利益受損。因此，針對鐵路PPP相關問題的研究不應只聚焦項目前期，更應關注項目后期的績效與可持續發展，貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩定運行[2]。在績效評價手段的支持下所形成的激勵—約束機制正是PPP成功實施不可忽視的重要環節。

一、研究范圍界定

基于現有的PPP項目績效研究成果，本文從評價的主體、目的、原則、階段劃分、對象和內容等方面來界定鐵路PPP項目績效評價研究的范圍。

（一）鐵路PPP項目績效評價主體

鐵路PPP項目是由政府授權具體政府部門執行，通過公開招標、競爭性磋商等方式選擇社會資本，政府方需要和社會資本進行充分溝通協商，政府方通過PPP項目合同，授予社會資本和政府方指定出資代表方合資成立特殊目的項目公司特許經營權，由項目公司負責本項目的投資、融資、建設及項目設施的運營維護工作。政府既是鐵路PPP項目的政策制定者，又是監管方。故本文將站在政府的角度，將鐵路PPP項目績效評價的主體界定為地方政府或其授權的實施機構，地方政府可組織第三方機構展開績效評價工作，幫助政府行使監管權力，督促項目公司按合同履約，保障公眾利益，接受公眾監督。

（二）鐵路PPP項目績效評價目的

PPP項目績效評價潛在服從帕累托原則，通過績效評價與控制使PPP項目的受益方獲利高于受損方損失，兼顧效率與公平，從而實現社會整體效益的改進[3]。本文研究目的是立足政府角度對鐵路PPP項目績效評價，幫助政府實現監管職能，督促項目公司按合同履約，運用評價結果建立反饋調節機制，發揮帶動作用，探索并形成可復制推廣的成功經驗，為今后鐵路PPP項目積累數據資料與經驗。

（三）鐵路PPP項目績效評價原則

鐵路PPP項目績評價目前并沒有統一的標準，但總體而言，此類評價都可以參照國際上普遍使用的政府資金績效考評原則，重點體現鐵路作為準公共產品這一本質特征。本文進行鐵路PPP項目的績效評價時，借鑒了政府資金效益審計3E原則，不僅考慮了經濟性、效率性及效果性，還考慮鐵路PPP項目的公共性，得到了鐵路PPP項目績效評價的3E+1P原則：

1.經濟性，是指在項目質量有所保證的前提條件下控制支出，獲得同樣的商品盡可能支付較低的價錢，即在鐵路PPP項目績效評價時要考慮資金使用與落實情況。

2.效率性，是指在投入一定的前提下獲得最大產出，或在產出一定的情況下投入最少的資源，即在鐵路PPP項目績效評價時要考慮建設和運營的投入產出比，計劃目標實現程度等各方面情況。

3.效果性，是指項目的實際結果與項目預期設計目標二者間的差異情況，即在鐵路PPP項目績效評價時要考慮是否符合當初的規劃目標，達到合同約定的質量、產出要求。

4.公共性，是指PPP項目要考慮公眾福利與社會效益，即在鐵路PPP項目績效評價時要考慮社會公眾的利益，從社會利益最大化角度衡量鐵路PPP項目是否成功。

（四）鐵路PPP項目績效評價階段劃分

鐵路PPP項目核心利益相關者隨著項目所處不同階段有所側重，決策階段為政府和公眾，實施階段為政府和社會資本，運營階段為政府、社會資本和公眾[4]，考慮到鐵路PPP項目持續時間較長，故從現實性、成本及可操作性考慮，為了更好地突出重點，典型反映項目的執行情況，本文重點對鐵路PPP項目建設期的績效指標進行分析[5]，主要研究可用性績效指標。

（五）鐵路PPP項目績效評價對象和內容

本文的評價對象為以社會資本方為代表的項目公司。由于是基于理論分析從政府開展PPP項目績效管理監控，建立按效付費機制這一政策的角度出發，故績效評價的對象自然是政府監管的主要對象，項目的代理方，即項目公司。

本文的具體評價內容是項目公司在鐵路PPP項目建設期的建設施工期的工作過程，主要針對質量、進度、成本、安全、環境影響等方面，就鐵路PPP項目合同中約定的目標實現程度、資金使用、運營管理、服務質量、公眾滿意度和可持續性等各項指標進行績效評價。

二、鐵路PPP項目關鍵成功因素識別

在通過關鍵成功因素法（CFS）選擇鐵路PPP項目績效評價指標時，要從項目欲實現的成果目標出發，確定對項目目標實現絕對重要的關鍵因素，使政府通過有限的信息較好地監管鐵路PPP項目進展情況，發現問題，實施前瞻性管理。

（一）鐵路PPP項目成功的定義

成功并沒有絕對的定義，判斷鐵路PPP項目是否成功要結合具體的評價主體和內容來定義。本文基于政府角度對鐵路PPP項目建設期和運營期的績效水平進行評價，故鐵路PPP項目成功的定義也是基于政府作為主要利益相關方的角度就建設期和運營期的執行情況來界定的。

質量、進度和成本是較為傳統且獲得學術界普遍認可的項目成功主要考察的“鐵三角”，在此基礎上結合鐵路PPP項目作為準公共產品的特許，在定義其是否成功時弱化了社會資本方較為重視的鐵路PPP項目商業盈利能力，而更關注其公眾滿意情況與社會整體效益。

本文認為鐵路PPP項目成功的定義是：鐵路PPP項目按照政府與社會資本方簽訂的PPP合同中所約定質量標準按時完工并投入使用，項目成本及變更費用均在預算范圍之中，有效緩解當地交通壓力，優化運輸網絡，提升用戶使用體驗，使出行或運輸更加便捷、經濟，發揮帶動作用，促進當地經濟發展，形成可復制推廣的成功經驗。

（二）鐵路PPP項目關鍵成功因素清單

由于當前鐵路PPP模式處于探索階段，無成熟先例可循，故在進行鐵路PPP項目關鍵成功因素識別時有一定的難度。本節在深入理解鐵路PPP項目成功定義的基礎上，借鑒國內外相關文獻調研結果，選取較有代表性的文獻作為參考，總結得到了影響鐵路PPP項目戰略目標實現的關鍵成功因素，如表1所示。其中，總結得到了9個建設期較為重要的影響鐵路PPP項目戰略目標實現的關鍵成功因素和11個運營期較為重要的影響鐵路PPP項目戰略目標實現的關鍵成功因素（略）。

三、鐵路PPP項目關鍵績效評價指標篩選

本節根據文獻統計得到鐵路PPP項目關鍵成功因素，結合社會資本合作中心項目管理庫中部分已公開鐵路PPP項目的情況，將鐵路PPP項目績效評價指標按建設期和運營期兩階段進行績效細化為可衡量、可評價的指標。

（一）鐵路PPP項目關鍵績效評價指標初選

鐵路項目建設階段在整個PPP實施過程中是投資執行最重要的一個階段，這個階段執行情況的好壞直接影響后續PPP項目的順利實施，在此階段對項目的進度、質量、安全要良好地把控。

1.風險分擔。主要是考察在對鐵路建設項目投資控制風險、質量、完工等風險的分配承擔是否合理，便于把控，保障項目順利建設。

2.與政府的良好關系。主要是考察項目的審批順利與否等問題的解決來反映與政府溝通程度，可以設計類似公式：

溝通有效度= ×100% （1）

來反映項目參與方與政府的關系情況。

3.項目公司管理能力。主要是考察項目公司在鐵路項目建設中對成本、進度、質量、安全等管理水平與能力，具體可通過對資料、人員、資金等管理情況及技術創新與廉政建設水平來綜合評價。

4.設計標準化。主要是考察鐵路項目設計是否執行標準化，為我國鐵路標準化組織工作開展提供有意義的經驗，隨著“一帶一路”建設的推進，也促進了海外鐵路PPP項目的實施。

5.施工質量。主要考察質量管理制度和單位工程質量合格率兩個指標。質量管理制度要依據具體鐵路項目約定的技術標準和要求及本項目適用的質量驗收規范合理制定，并就不能一次性通過項目竣工驗收的行為處以違約金等懲罰制度;單位工程質量合格率輔助治理管理制度考察，幫助更直觀地了解建設期鐵路PPP項目績效水平，計算可按公式：

單位工程質量合格率= ×100%

（2）

6.進度管理。主要考察里程碑完成率和計劃工期完成率兩個指標。里程碑完成率主要考察是否能在合同約定的里程碑時點完成相應工作或超前完成相應工作;計劃工期完成率輔助更直觀地了解進度管理水平，計算公式為：

里程碑完成率= ×

100% （3）

計劃工期完成率= ×100% （4）

7.成本管理。主要考察施工成本變化率和項目投資變化率兩個指標，二者都是為了考察項目資金計劃的執行情況和成本控制水平，計算公式為：

施工成本變化率= ×100%（5）

項目投資變化率= ×100%（6）

8.施工安全。主要考察安全管理制度和安全生產執行兩個指標。安全管理制度主要考察項目公司是否建立完善的安全生產制度，是否有缺陷，需要整改;安全生產執行主要考察是否做到了鐵路PPP項目合同與績效考核辦法中約定的建設期要考核的主要依據和規范、制度，杜絕死亡事故，確保不發生重大質量安全事故。

9.環境影響。主要是考察鐵路PPP項目對自然環境和社會環境的影響。自然環境，建設開展活動要嚴格執行國家環保、水保有關規定，環保、水保設施與主體工程做到“三同時”（同時設計、同時施工、同時竣工驗收），自覺接受監督部門監督;社會環境，注意綜合治安管理和建設過程中相關公眾的滿意度，不因項目公司原因被周邊居民投訴或遭省級及以上媒體曝光，無刑事案件、治安案件發生，不發生群體性惡性事件。

從鐵路PPP項目的建設目標出發，通過影響項目成功的關鍵成功因素識別分析和專家問卷打分，確定了最終的鐵路PPP項目建設期的關鍵績效指標運營期的關鍵績效指標。考慮到這兩個階段指標眾多，且其內在屬性具有一致性，故為了今后實際操作更為科學、便利，本文借鑒政府資金績效考評原則，將建設期和運營期的關鍵績效指標分為了經濟性指標、效率性指標、效果性指標和公共性指標四個維度。

（二）鐵路PPP項目關鍵績效評價指標遴選結果

為了驗證本文所構建的建設期績效指標體系中各指標設置的合理性，有針對性地選擇了涉及鐵路PPP項目社會相關參與方工作人員、鐵路相關政府管理部門工作人員及鐵路院校科研人員等共計30人組成專家組，通過“鐵路PPP項目績效評價指標合理性調查問卷”的發放、填寫與回收，對本文的指標合理性進行評估。

通過計算得到建設期績效指標體系的Cronbachs α系數為0.864，根據科隆巴赫α信度系數標準要求，均達到了0.8以上，故可認為本文問卷調查的可靠度較高;通過對問卷數據進行T檢驗，本統計結果中各指標的合理性分值均在3.4分以上，標準差基本穩定在0—1內，在顯著性水平0.05的情況下，t值均高于界限為2.045，各指標的均值、標準差和置信水平均符合考察要求，能較好地反映鐵路PPP項目的績效水平。

按3E+1P評價原則，將反映的是鐵路PPP項目建設中支出資金使用情況的指標歸入經濟性指標維度中;將反映鐵路PPP項目投入產出水平、資源使用情況及工作效率水準的指標歸入效率性指標維度中;將反映鐵路PPP項目中實際結果與預計結果差異、實現度與貢獻度的指標歸入有效性指標維度中;將反映鐵路PPP項目各利益相關方的利益實現度，尤其是公眾的利益是否有所保障及對整個社會和環境可持續發展的維持等指標歸入公共性指標維度中。

這樣可得到鐵路PPP項目建設期績效評價四維指標體系，具體如表2所示。四維指標評價體系中不僅同一緯度內指標相互影響制約，不同維度指標之間同樣存在相互作用關系，共同影響鐵路PPP項目績效的實現。

四、案例分析

（一）臺州市域鐵路PPP項目基本信息

浙江省臺州市域鐵路S1線一期工程PPP項目于2016年10月發起，是第四批次國家示范項目。該工程全長52.396km，線路敷設方式緊密結合沿線的規劃及目前的客觀情況，主要采用高架橋梁與地下線敷設方式，橋隧比為99.32%。全線設站15座，其中地下站7座，高架站8座;資本金構成為政府方出資額20%，其中臺州市人民政府（市本級）、椒江區人民政府、路橋區人民政府、臺州經濟開發區管理委員會、溫嶺市人民政府的出資額分別占本項目政府方出資額的15%、24%、24%、1%、36%;社會資本方出資額為80%，是較為典型的鐵路PPP項目。

（二）臺州市域鐵路PPP項目績效評價指標權重確定

根據上一節構建的績效指標體系，運用網絡層次分析法（ANP）來確定臺州市域鐵路PPP項目建設期與運營期的績效指標權重。

1.本文通過專家打分，分別對臺州市域鐵路PPP項目建設期內各指標之間的相互影響程度進行了三角模糊打分判斷，利用Excel軟件求得專家打分的歸一化特征向量。

2.根據各個指標間的相互影響關系，用Super Decision軟件構建臺州市域鐵路PPP項目建設期績效模型網絡（FANP）評價模型，如圖1;并將專家打分結果輸入評價模型，進行指標權重計算，計算結果如表3所示。

（三）臺州市域鐵路PPP項目績效評價結果

本文參考鐵路建設項目上一小節中績效評價標準及財政部政府和社會資本合作中心的項目庫中鐵路PPP項目的績效評價評分標準等經驗基礎上建立本案例的指標體系經典元，在經典元基礎上設計五級評價節域，本案例中設計1級節域表示該鐵路PPP項目建設績效水平不合格、2級表示合格、3級表示一般、4級表示良好、5級表示優秀，如表4所示。

本文在德爾菲專家打分法的基礎上借助正逆向云發生器確定。通過百分制，將評價標準分為[60，70）[70，80）[80，90）[90，100]由低到高四個績效水平評分階段，選擇10名對臺州市域鐵路PPP項目有一定了解程度的專家對定性指標值進行評定。通過正逆向云發生器與給專家反饋情況反復計算得到云圖厚度較小，正態分布明顯的云圖后即確定最終的云圖期望值定性績效指標值。

通過上述識別與統計計算，可得到臺州市域鐵路PPP項目績效評價體系的指標值作為績效評價的參考標準，如表5。

根據物元法的計算規則，借助Excel對得到的績效指標值與經典域和節域進行計算，可求得臺州市域鐵路PPP項目建設期各績效指標關聯度，如表6所示。

將各指標關聯度與上一小節中通過Super Decision計算求得的建設期績效評價指標權重聯合加權計算，可得到該項目建設期一級指標的等級關聯水平，如表7所示。

從表7中可以看出臺州市域鐵路PPP項目建設期績效的經濟性和效果性指標均接近良好，效率性和公共性指標均接近優秀，綜合評級等級接近5級優秀，故認為臺州市域鐵路PPP項目建設期的執行情況良好，作為一個國家級示范項目起到了較好的示范作用，證明PPP模式在鐵路建設中同樣有適用性，給我們在鐵路行業引進社會資本樹立了信心，積累了經驗。

五、結語

本文選取鐵路PPP項目建設期為績效評價階段，從鐵路PPP建設項目關鍵成功影響因素入手，選出了具有鐵路PPP項目特點的關鍵績效指標，基于“3E+1P”原則，梳理構建了鐵路PPP項目績效評價指標體系，并通過案例驗證了指標的可行性。需要指出的是本文的指標體系多來源于理論分析，隨著鐵路PPP項目建設完成進入運營期，可根據具體的實施情況，結合政府績效監管經濟性的理念，進一步優化鐵路PPP項目的績效評價指標體系。

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