新中國70年：戶籍制度變遷、人口流動與城鄉一體化*

□ 郭東杰

內容提要 中國戶籍制度變遷，不只是城鄉居民的遷徙自由權利被剝奪、改革開放后又逐漸恢復的過程，更是城鄉多元社會形成、發展而后逐漸融合、一體化的歷史。1950-1977年，戶籍制度變遷不斷權益化、福利化和等級化，城鄉社會嚴重分割，社會階層固化，國家極端貧困；1978年之后，適應社會主義經濟建設的需要，戶籍制度以強制性為主、誘致性為輔漸進地變遷，從放松流動限制到降低戶口遷移條件，直至取消農業戶口與非農業戶口，實行居住證制度，戶籍制度改革不斷取得新突破。在新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略下，深入實施戶籍制度綜合改革，統籌城鄉社會平衡發展，實現公共服務的普惠性和均等化，有利于促進勞動力要素的雙向流動，加快城鄉一體化進程，決勝全面建成小康社會。

新中國70年，戶籍制度在特定時期具有特定的歷史價值。作為一項基礎性的社會管理制度，我國戶籍制度基本遵循“家庭——出身——身份——秩序——控制——分配”的邏輯結構，與其他制度的關聯性極強，所以，戶籍制度變遷要受到宏觀環境和其他制度的影響與約束，其作用的發揮也需要其他制度相配合。正如周雪光等（2010）所說，制度變遷很少只有某一機制在起作用，而常常涉及多重制度邏輯和過程，在與其他機制的互相作用中，某一具體機制影響的程度和方向也可能發生很大變化。制度之間存在層次、時間和結構等方面特征的關聯性，它們以多種方式作用于制度系統的演化過程，影響著制度變遷的績效（盛廣耀，2017）。新中國戶籍制度變遷，不只是城鄉居民的遷徙自由權利被剝奪、改革開放后又逐漸恢復的過程，更是城鄉多元社會形成、發展而后又逐漸融合、一體化的歷史。可以說，戶籍制度前進一小步，社會文明跨越一大步。然而，戶籍改革向來步履維艱，原因在于在戶籍基礎上嵌套了各種社會福利和公共供給，戶籍本身構成了一個“福利包”（任遠，2016），戶籍與保障、就業、教育、土地及居住等相互嵌套、相互影響。以史為鑒，可以知興替，面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，深化戶籍制度綜合改革，推動新型城鎮化建設，促進農民工市民化，實施鄉村振興，加快城鄉一體化成為當務之急。

一、新中國秩序重構（1950-1957年）：從遷徙自由到限制盲流

新中國成立之初，公民在法律上是有遷徙自由的。1949年《共同綱領》確立自由遷徙是11項公民自由權之一；1954年《憲法》規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”但是，新中國滿目瘡痍，百業待興；城市秩序紊亂，失業和通貨膨脹嚴重。為建立公共秩序、恢復經濟建設，政府試圖通過一種有效的制度安排，以便在社會中營造一種“人工維持的秩序”。秩序的建構需要社會控制，只有對群體成員的行為進行規范、制約或懲罰，才能保證人們有序地合作。1950年8月，《關于特種人口管理的暫行辦法（草案）》主要針對反革命分子或可疑分子進行監視和控制，以便“搞好社會治安，保障安全”。

1951年7月，《城市戶口管理暫行條例》規定對人口出生、死亡、遷出、遷入社會變動等戶口管理，一律由公安機關執行，該條例標志著新中國城市統一戶口管理制度的形成。為了便于掌握全國人口變動情況，1955年6月，《關于建立經常戶口登記制度的指示》規定，辦理戶口登記的具體機關是城鎮的公安派出所或鄉鎮人民委員會，公安派出所和鄉鎮應建立戶口簿和出生、死亡、遷出、遷入登記冊，對出生、死亡、遷出、遷入等四項變動情況隨時填入和注銷，對因離婚、分居、失蹤、尋回、收養、認領等原因引起的戶口變動及時進行管理。

在此時期，政府實施了人口登記制度，但城鄉人口流動還很活躍，有大量農民流入城市，無業者急劇增多，社會治安惡化。于是，1953-1957年政府先后8次發出指示，勸阻農民盲目流入城市，改變自由遷移政策為控制城市人口規模、限制農民進城。例如，嚴格禁止企業從農村招工，在城市建立收容站，把進城農民遣返原籍等措施。同時，一系列戶籍管理配套政策陸續頒布，《關于糧食統購統銷的決議》和《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》規定計劃收購和計劃供應的辦法；《市鎮糧食定量供應暫行辦法》對糧食供應、糧票和糧油轉移證進行管理，糧食配給直接與戶口掛鉤；《關于城鄉劃分標準的規定》劃分農業與非農業人口，國家解決非農業人口的糧油供應，從而形成了與戶籍相關聯的社會福利制度。

新中國成立初期前8年，戶籍政策波動較小、人口流動比較自由，呈現出一個相對穩定的政策平衡期，這為新政權的穩定和社會秩序的恢復創造了有利的條件。但是，戶籍管理統一到公安部門，對居民遷出遷入要求辦理手續，已經呈現出利用戶籍制度來控制居民特別是農民的居住與遷徙的意圖。

二、戶籍制度強化社會控制（1958-1977年）：從城鄉分割到逆城市化

經過社會主義三大改造，1957年第一個五年計劃完成，計劃經濟體制正式確立，人們的生活得到一定改善。但是，隨后的大躍進、大煉鋼鐵和人民公社化等運動，導致了全國性的糧食和副食品短缺危機。“三年困難時期”來臨，政府企圖通過更嚴格的戶籍控制，保障農村有足夠的勞動力從事農業生產。于是，1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，規定了戶口登記的七項內容，主管部門是各級公安機關，任務是證明公民身份、維護治安秩序、服務于社會主義建設。該條例首次設計了對農村人口向城市遷移的限制性政策，強化了人口流動的社會限制，標志著國家限制農民進城的二元戶籍管理制度正式確立。但是，限制農村人口流向城市仍無法解決城市的糧食危機。1961年6月，《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧銷量的九條辦法》要求，3年內城鎮人口必須減少2000萬以上，由此揭開了由行政命令支配的“逆城市化”運動的序幕。至20世紀70年代末期，城市職工、干部和知識青年三次大規模地“上山下鄉”，累計近4000萬人。

1975年《憲法》歷史性地刪掉關于“居民有居住和遷徙的自由”的條文，標志著中國公民自由遷徙和居住的權利失去了憲法保障。溫鐵軍（2002）認為，恰恰是50年代末期的經濟危機，導致“自由遷徙”從憲法中被取消。這僅是經濟層面的表象，深層次的政治原因則是“以階級斗爭為綱”的總路線。1978年和1982年的兩部《憲法》，以及之后的五次《憲法修正案》，至今都沒有恢復公民的居住和遷徙自由權，可見戶籍制度改革之艱難、變遷之曲折。“文化大革命”結束后，社會運行逐漸步入正軌。1977年11月，《關于處理戶口遷移的規定》重啟農業戶口轉為非農業戶口，不過控制相當嚴格。

可以說，以1958年的《戶口登記條例》為核心，以定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施為補充，另外在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出許多更為具體的規定，通過對個人戶口、身份、居住權和發展機會的控制和界定，構成了一個利益上向城市人口傾斜、措施配套、組織嚴密的社會和空間等級體系。起初以重建社會秩序為目標的戶籍制度，在文化傳統及發展戰略選擇的路徑依賴中，逐漸演化成社會控制、資源配置、利益再分配的重要手段，在一定程度上促成了中國以戶口為維度的空間社會分層結構（陸益龍，2002）。全體公民被劃分為不可逾越的“農業戶口”和“非農業人口”，城鄉壁壘日益森嚴，聳立在城鄉之間的“戶籍墻”堅不可摧，二元社會結構逐步形成和固化。“城鄉分割”使整個社會系統的整合程度降低，社會發展不協調問題越顯突出，國家陷入極端貧困。

三、鄉鎮企業崛起引致人流暗潮（1978-1991年）：從農轉非到自理口糧

所有的制度安排與調整都可被認為是起源于利益的沖突，以及群體成員要把利益沖突改變為利益協調、權責對稱的努力（North，1993）。制度變遷過程實際上是實施制度的各個組織在相對價格或偏好變化的情況下，為謀取“自身利益最大化”而重新談判，改變舊的規則，最終建立新規則的過程。制度變遷分為強制性變遷和誘致性變遷。前者是由政府法令引起的變遷，是以政府為主要的供給者，同時受經濟和非經濟因素的制約，它是由上而下推動的（林毅夫等，1993）；后者是由一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷，有賴于自愿組合的團體、個人對獲利機會的回應，遵循“經濟人”原則，體現出由下而上推動。戶籍制度正是一項重要的利益和權力的安排，戶籍制度能否順利變遷，朝著什么路徑變遷，與各利益相關者——中央政府、地方政府、城鄉居民和企業之間的互動密切相關——斗爭與妥協，最終是各方主體“博弈”的結果。

1978年12月，黨的十一屆三中全會把社會主義事業引向健康發展的道路。思想上進行“撥亂反正”、“解放思想、實事求是”；政治上牢牢堅持一個中心、兩個基本點，集中精力搞經濟建設。勞動是生產要素，要發展經濟，勞動力流動成為必然。經濟建設需要一個穩定的社會秩序，中央政府不敢對戶籍制度進行“大手術”，只能“摸著石頭過河”，開“小口子”，“微調”或“試點”，戶籍制度變遷呈現出強制性與誘致性相結合，漸進性和反復性，日趨地方化、商品化和價值化等特征。

從1977年起，國家盡力為農村知識青年返城安排工作，恢復了中斷多年的高考制度，為農村人開通了一條走向城市的道路——“高考”，實現“鯉魚跳龍門”。1980年9月，《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》明確了照顧的對象和條件，符合規定遷往城鎮落戶的人員，不受控制比例限制。該規定是中國戶籍管理制度的一次重大調整和改革，從此提出了人們十分熟悉的“農轉非”問題。在某種意義上，這次戶籍制度變遷體現出重視人力資本的趨向，用城鎮戶口作為吸引人才的優惠條件。隨后，公安部出臺“農轉非”控制指標，每年“農轉非”人數不得超過該市鎮非農業人口數的1.5‰。“農轉非”指標強化了戶口的價值意識，在“城里人”和“鄉下人”之間劃下了邊界。而且，城市之間戶口遷移的限制，使城鎮規模與戶口價值相連起來，強化了城市戶口等級意識。雖然“農轉非”指標有利于控制城市規模，但它增加了分離家庭的痛苦煎熬，也助長了腐敗。即便后來“農轉非”指標調高到2‰，隨著工業化、城市化發展需要越來越多的勞動力，其已成為經濟社會發展的“瓶頸”。

1982年1月，中共中央歷史上第一個關于農村工作的一號文件明確指出，包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制，鼓勵農民多種經營，農村生產力得到爆炸性釋放，剩余勞動力大量出現。同時，工業下鄉或鄉鎮企業異軍突起，又需要大量的勞動力。于是，在1985-1986年政策討論中，提出了進一步發展鄉鎮企業和開通城鄉的建議，但受到幾乎所有城市部門的反對，最終不得不強調鄉鎮企業“離土不離鄉”，農民“進廠不進城”。正如費孝通（1998）所說：“由于嚴格控制城鄉人口遷移，用行政手段劃清城鄉戶口，農村戶口不能向城里遷移，于是農村中隱藏著大量的剩余勞動力。城鄉戶口的隔離迫使農民另找出路。”于是，“農民工”這一特殊的社會群體隨之出現，以巨大的流動人口形式涌入城鎮，鄉鎮“務工市場”出現，勞動力市場初現端倪。

1984年1月，《關于一九八四年農村工作的通知》決定“各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。同年10月，《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》規定，凡申請到集鎮（指縣以下集鎮，不含城鎮）務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在城鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口薄》，統計為“非農業人口”；糧食部門可發給《加價糧油供應證》；除口糧自理外，其他同集鎮居民一樣享有同等權利，履行同等義務。這是中國戶籍制度松動后的第一個規范性政策，打破30年來鐵板一塊的二元戶籍制度的一個缺口，從而使農民合法進城工作成為可能。據統計，1984-1990年全國共計有500萬農民落入城鎮自理口糧戶口。然而，與洶涌澎湃的流動人口相比，這一數字微不足道，正好反映出戶籍制度掩蓋下的利益分配格局。依托戶籍身份提供城鄉福利供給和社會管理，使戶籍制度成為城鄉之間的壁壘。戶籍制度被認為是通過限制農村人口遷移、限制農村人口獲得國家福利，從而支持了通過城鄉工農發展的剪刀差的城市工業化模式（Chan，1994）。

隨著流動人口的增加，城市犯罪率急劇上升，流動人口管理提上日程。1984年，經濟特區深圳首創暫住證制度，用來登記外來流動人口，或者說“限制勞動力盲目流動”和“加強治安管理”，其他城市開始仿效。1985年7月，公安部頒布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，暫住證制度開始流行。事實上，該制度嚴重違背“生產要素優化配置”、“勞動力自由流動”等市場經濟原則。在各地的實際執行中，更是存在種種弊端，不僅增加了流動人口的遷徙成本，而且許多相關的權利也會受到侵害。同年，試行居民身份證制度是戶口管理一項重大改革舉措，它突破了個人身份依附于戶或家庭世襲性的傳統，使個人的獨立人格和公民權利得以尊重，有利于公民文化和公民社會的建設。但是，居民身份證與戶籍掛鉤，其福利功能遠不及戶口簿重要。

四、市場經濟確立開啟民工潮（1992-1999年）：從糧票取消到藍印戶口

20世紀80年代中期，為了獲得更高的收入，少數農村剩余勞動力開始“背井離鄉”，向經濟發展較快的城市闖蕩，從事一些城市人不愿意干的“苦累臟”工作。1992年以后，社會主義市場經濟確立，“民工潮”爆發。溫鐵軍（2002）概括了兩方面的原因：一是與1990年代初期出現的第二次農產品難賣有關系。1980年代中期農業結構調整，農副產品供給增多。“價格闖關”改革導致通貨膨脹，“宏觀緊縮”又造成農產品銷售困難，價格大幅下降，嚴重沖擊了城市財政補貼的食品保障體系。1992年初，全國各地幾乎都放開了農產品價格控制，農產品產銷與市場接軌。1993年，糧票被正式宣告停止使用，長達近40年的“票證經濟”就此落幕。二是與城市基礎建設快速發展有關。1992年年初鄧小平南巡講話、10月黨的十四大確立社會主義市場經濟體制之后，全國經濟建設熱情高漲。1994年分稅制改革使東中西地區不平衡發展越來越明顯，沿海開發區建設對勞動力需求陡然增加，從而帶動勞動力大規模的流動，“孔雀東南飛”現象一直持續至今（見圖1）。為此，原勞動部還出臺《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，進行引導。各地政府也進行了政策調整，從而促進了中國勞動力市場快速發展。

圖1 改革開放后全國流動人口狀況

從制度變遷角度來說，“民工潮”即是戶籍制度松動的進步體現，也是戶籍制度改革不徹底的社會映射，后果相當嚴重。就農民工的自身權益來講，他們大都是以“口頭”或“合同工”形式被安排在城市非正規部門就業，逐漸形成了一個龐大的“次要勞動力市場”。他們往往被城市人歧視，權益被侵害，當然，更談不上社會保障，社會地位難與其貢獻成比例。與此對應，國有企業改革也打破了城市人就業的“鐵飯碗”，城鎮居民的特殊保護政策越改越少，與戶籍身份相關的權益逐漸剝離，養老、醫療、住房的社會化程度不斷提高，現代社會保障制度初步建立。伴隨人事制度改革，合同制被廣泛應用，城市正規部門的勞動力流動加強，逐漸形成“主要勞動力市場”。事實上，中國勞動力市場處于一種多元分割狀態，城鄉之間、城市內部、農村內部都沒有統一的勞動力市場，其中，城鄉分割最為嚴格，也最難以化解。農村勞動力向城市轉移存在三個制約條件：以戶籍制度為核心的一系列歧視性正式制度的強勢作用；以城市居民的源于文化的歧視和源于經濟的競爭所產生的非正式制度；以及農民自身勞動技能低下所導致的對現代生產不適應的阻礙（韓秀華、陳雪松，2008）。

社會經濟發展引發人口流動和聚集，正是城市化的動力所在。然而，由于戶籍制度變遷滯后，農民工無法真正“落戶安家”。城市內部二元社會結構形成，既阻礙了城市發展，也加劇了社會矛盾。尤其是，流動人口中也有“能人”或“精英”，經過多年的奮斗他們積累了大量的財富及人力資本，這對城市管理者有很大的誘惑。城市之間要競爭、要發展，靠的是“真金白銀”——人才和資金。如何做好“招商引資”？于是，一種變通的、誘發性的戶籍制度變遷發生了。1992年，“藍印戶口”登上歷史舞臺，許多中小城市掀起了以集資為由、公開向社會出售“城鎮戶口”的熱潮。1994年之后，上海、深圳和廣州等大城市也開始實施藍印戶口，后來則演變為商品房的推銷手段之一。透過“賣戶口”現象，可以看出戶口符號的價值化和行政權力的價值化。戶口符號之所以具有價值，是因為其中包含了對個人權利和利益分配的權威界定，如各地區各部門都有規定，沒有當地戶口，子女入托或就學，需要另加高額“贊助費”或“借讀費”（陸益龍，2002）。

1992年以來的“民工潮”，一度推動戶籍制度改革思想出現重大改變——“不搞身份制”。如1994年公安部戶籍制度改革文件草稿的基本精神就是改變管理原則，按照職業和居住地來建立戶籍管理制度。但后來社會客觀經濟環境變化，通貨膨脹再發，政府重啟“治理整頓”，戶籍制度改革文件草稿暫時擱置，“自由遷徙”沒有變成現實。因為在征求意見的時候又出現了難以協調的問題，各地政府極力以戶口作為控制的砝碼和可利用的符號資源：一是大城市顯然不能完全放開；二是農民進入城市是否必須放棄在農村的土地權益；三是應該搞“小城鎮、大戰略”，還是允許流動人口自由地向大城市集中。對于第三個問題，從之后看，傾向于“小城鎮、大戰略”，這也符合1980年全國城市規劃工作會議提出的“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展總方針。

1994年9月，建設部等6部委發布《關于加強小城鎮建設的若干意見》。為此，1995年4月，體改委等11部委下達《小城鎮綜合改革試點指導意見》提到，“實行按居住地和就業原則確定身份的戶籍登記制度，農民只要在小城鎮具備合法固定的住所和穩定的就業條件，就可以申請在小城鎮辦理落戶手續。”更加引人注目的是，該意見首次對“戶籍”背后的權益嘗試“動刀”——建立和完善試點小城鎮的新型社會保障體制。對此，公安部立即回應。1997年6月，《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度意見》提出，允許已徑在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，促進小城鎮和農村的全面發展。至此，中國戶籍制度改革形成了小城鎮先行、大城市滯后的局面。而且，這些改革措施主要是中央政府基于宏觀經濟社會發展的實踐主動推進的，難免會觸動地方政府、城鎮居民的利益而執行不力，政策無法落實。于是，1998年7月，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，明確了“四項政策”，有力地推進了農業人口的非農化戶口遷移。

五、城鄉發展失衡喚醒公平意識（2000-2012年）：從小城鎮戶口放開到均等化

自改革以來，小城鎮發展一直被政府寄予厚望——承擔農業人口非農化轉移的重任。2000年7月，《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》提出，“抓住機遇，適時引導小城鎮健康發展，應當成為當前和今后較長時期農村改革與發展的一項重要任務。”2001年5月，《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》指出，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可辦理城鎮常住戶口……，在入學、參軍、就業等方面與當地原有城鎮居民享有同等權利，履行同等義務，不得對其實行歧視性政策。這標志著小城鎮已經拔除了城鄉分隔的籬笆，有些地方甚至鼓勵農民到小城鎮居住和創業。

不可否認，小城鎮戶口放開是戶籍制度改革的重大進步，吸引了不少農業人口搬家移民，但它仍沒有阻擋住人們流向大城市的步伐（見圖1和表2），甚至小城鎮居民也奔向城市，出現“梯度移民”現象。原因在于城市類型、戶口“含金量”與戶籍改革進展存在一定的邏輯關系，大部分城市仍然存在依“身份”甄別的福利和權益歧視（郭秀云，2010）。小城鎮發展受制于資金不足、人才奇缺、環境污染、體制落后和管理胡亂等問題，幾乎方方面面都落后于城市。除了1980年代鄉鎮企業紅極一時之外，1990年代中期開啟的國有企業改革，給城市經濟注入了新活力；1998年住房貨幣化改革之后，房地產開發又給城市發展帶來新動力；疊加2001年加入WTO對沿海地區外貿的促進，以城市經濟為主導的格局更加突出，城鄉之間發展更加不平衡。陸銘和陳釗（2004）認為，中國持續擴大的城鄉收入差距與地方政府實施的帶有城市傾向的經濟政策有關。因此，城市成為農村人移居的首選目標地，農民工就業的主要聚集地，即使他們無法安家，只能候鳥式遷徙。多年下來，城市化不協調問題越發嚴重，體現在三個方面：

第一，城市化水平落后于工業化水平。例如，

2012年，如果以第二、第三產業占GDP比重來計算工業化程度，則中國的工業化程度已經達到90%（陳釗、陸銘，2016），但中國的常住人口城鎮化率僅僅達到52.57%，遠遠落后于90%的工業化率。而且，由于流動人口大量存在，戶籍人口城鎮化率明顯低于常住人口城鎮化率（見圖2）。尤其是20世紀90年代“民工潮”之后，兩者的差距有所加大，從1990年的5.55%升到2018年的16.21%。

圖2 常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率比較

第二，人口的城市化落后于土地城市化。從表1可見，同時期的城鎮建設用地面積擴大遠高于常住人口的增長。筆者計算了2004-2017年城市建成區面積年均增長速度6.53%，與王洋等（2015）計算的2000-2010年656個城市建設用地面積擴展速度6.89%較為一致，從而印證了城市土地擴張明顯快于人口城市化速度。

表1 城市建設用地面積擴大與城市人口增長比較

第三，非戶籍人口待遇落后于戶籍人口。戶籍制度不僅造成了城鄉和地區的差別，也在城市內部造成了社會分割。二元勞動力市場帶給農民工的工資收入不僅低于城鎮職工，在這段時期內兩者之間的差距不斷擴大（見圖3）。農村向城市的勞動力流動沒有帶來城鄉工資差距的均等化，相反城鄉之間、城市本地職工與流動人口的工資差距都是持續擴大的（陳釗、陸銘，2008）。曾永明和張利國（2018）發現，本地農民工受到戶籍歧視使其工資率減損6.4%；外出農民工受到“戶地雙歧視”使工資率減損9.3%。外來農民工工資存在明顯的“地域效應”（俞玲等，2017）如果考慮到戶籍制度背后的教育資源、就業機會、社會保障等方面的差異，城市內部的二元社會分割就更加嚴重。

圖3 城鎮單位就業人員與農民工平均月工資比較

與城市化不協調發展相對應，則是農村“空心化”。農村留守家庭出現的時間與“民工潮”基本吻合，伴隨著農業人口的非農化轉移，農村家庭成員長期分離、散住異地的現象日益普遍。農村出現大量留守家庭，家庭成員分散生活于城市與農村，被分割為打工者與留守者，家庭離散是留守家庭的本質特征和困難的歸結點（劉筱紅、施遠濤，2014）。《全國農民工監測調查報告2008-2013年》顯示（見表2），外出務工農民工中舉家外出農民工的比例保持在20%左右，表明80%的農民工家庭處于非聚合狀態，大量農民家庭被迫離散，留守家庭成為農村的常規家庭。全國有留守家庭7000萬戶，大約涉及2.4億人口，其中農村留守家庭占全部留守家庭的77%，約為5390萬戶。李慶豐（2006）認為，全國有6-14周歲留守兒童6755萬，6-18周歲留守兒童7918萬。2013年，全國婦聯課題組估算的全國農村留守兒童約為6100萬。任遠（2015）認為中國目前有6000多萬留守兒童、5000多萬留守婦女。2016年國務院《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》將留守兒童定義為父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力且不滿十六周歲的未成年人，之后三部委聯合摸底排查的留守兒童數量是902萬。拋開數量差別，“三留守”反映出農村家庭功能、人倫人道正在遭到破壞，并逐漸演變為嚴重的社會問題。

在某種意義上，農村“空心化”是中國社會轉型、從傳統農業社會向近現代工業社會轉型的必然，但“空心化”帶來嚴重的社會危機：資源荒置、文脈流失、保障缺乏、治理困難……，這正是“社會主義新農村建設”和“鄉村振興”戰略應運而生的歷史背景。考慮到中國經濟總體上已進入“以工促農以城帶鄉”的新階段，“工業反哺農業、城市支持農村”勢在必行。2002年，國家推出了一系列惠民強農政策：一是取消農業稅和實施農業補貼政策。2006年，政府全面取消農業稅，實施糧食種植等多項補貼政策。二是建立農村社會保障體系。2002年10月，《關于進一步加強農村衛生工作的決定》提出“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。中央和省、市、縣四級政府財政拿大頭，農民出小頭，逐步提高參保標準和報銷比例。2007年，為切實解決農村貧困人口的生活困難，在全國建立農村最低生活保障制度。2009年，開始新型農民養老保險試點工作。三是規范農村土地征用補償程序，提高補償標準，重視征地后失地農民的可持續生計和社會保障。上述政策的實施，無疑顯著地提高了農村戶口的含金量，縮小了與城鎮戶口的利益差距，有助于社會公平的實現。

2005年10月，《十一五規劃綱要建議》提出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設，統籌城鄉發展，力圖解決“三農”問題。2006年，中央第一次提出社會主義核心價值體系，指出社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的內核。同年，國務院出臺《關于解決農民工問題的若干意見》，提出“公平對待、一視同仁”的基本原則，“推進體制改革和制度創新，逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，建立保障農民工合法權益的政策體系和執法監督機制，建立惠及農民工的城鄉公共服務體制和制度，拓寬農村勞動力轉移就業渠道，保護和調動農民工的積極性，促進城鄉經濟繁榮和社會全面進步，推動社會主義新農村建設和中國特色的工業化、城鎮化、現代化健康發展。”

六、新型城鎮化與鄉村振興戰略深化城鄉融合（2012年至今）：從市民化到一體化

包容性增長理念強調社會包容和社會融合，消除任何形式的社會排斥，使所有社會成員共享社會經濟發展的成果。然而，中國流動人口并沒有真正融入城市的社會、制度和文化系統。他們在城市的生活、行動得不到有效的支持，在心理上產生一種疏遠乃至不認同的感受，處在“半城市化”狀態（王春光，2006）。城市化的不完全既是農業人口半城市化的具體表現，又是沒有完全取得市民資格的現實狀況。陳豐（2007）發現，進城務工的農民工群體游離在城市的邊緣，職業與社會身份的分離、城市認同感和歸屬感的缺失均表明他們未能真正融入城市，而是呈現一種“虛城市化”現象，主要的原因是農民工不能得到戶籍制度、社會保障性政策的支持和保護，無法改變自身農民身份和社會地位，導致被城市市民排擠，在農村與城市之間徘徊游離。

表2 2008-2018年農民工規模 萬人

促進農民工市民化，就要在包容性增長理念的指導下，以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動農民工個人融入企業，子女融入學校，家庭融入社區，也就是農民工在城市“有活干，有學上，有房住，有保障”。2012年11月，黨的十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”隨即，以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的“新型城鎮化”戰略橫空出世。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》顯示，2012年中國常住人口城鎮化率為52.6%，戶籍人口城鎮化率只有35.3%，到2020年，常住人口城鎮化率預計達到60%左右，戶籍人口城鎮化率為45%左右，還是存在很大差距。城市化應該是農村人口在城市的一種社會融合，是經濟活動與社會、制度和文化的相互嵌入。中國還有兩億多的農民工，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外，他們是“被城鎮化、偽城鎮化的”。

促進以人為核心的城鎮化，保障流動人口的平等權利，促使流動人口融入城市，戶籍制度改革是推進新型城鎮化戰略的制度基礎。2014年7月，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出3方面11條具體政策措施，其中“取消農業和非農業戶口，建立城鄉統一的戶口登記制度”被看作破解城鄉二元結構、推進新型城鎮化的新起點。2014年9月，《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》設定2020年總目標：“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，未落戶的也能享受城鎮基本公共服務，農民工群體逐步融入城鎮，為實現農民工市民化目標打下堅實基礎。”2015年11月，《居住證暫行條例》出臺，為實現社會福利和公共服務向常住人口屬地化供給提供工作平臺，使符合條件的人群獲得的權益與本地城鎮居民的差距越來越小。隨后，多數城市制定了戶籍制度改革的實施辦法，降低落戶門檻，支持遷移流動人口在城鎮落戶。例如，2016年深圳市“1+2”文件提出“擴大戶籍人口規模，確保各類人才無障礙入戶，增辟居住社保遷戶渠道，將長期工作和居住的存量非戶籍人口有序轉為戶籍人口”，指明了深圳市實行“積分落戶制”之后戶籍制度發展新趨向（陳波、張小勁，2017）。李飛和杜云素（2016）調查發現，積分落戶入圍農民工是農民工群體中的精英；農民工申請落戶的主要原因是為了享受城鎮戶口的權利待遇。在新型城鎮化改革中，必須對城鎮和農村兩個系統的戶籍制度同時進行改革，剝離農業戶口背后的各項權利待遇，以推進農民工城鎮化的進程。

“居住證”作為一項過渡性戶籍制度改革安排，無疑為實現中國基本公共服務均等化、城鄉一體化以及農業轉移人口市民化起到了積極的作用。但是，這輪戶籍改革延續了利益擴散和利益剝離模式，采取差別化落戶和居住證制度并行的二元路徑。基于單個城市的利益擴散和利益剝離成功的前提，是戶籍利益差異主要在城鄉之間。當戶籍利益差異轉變為不同規模城市之間時，兩種改革路徑都會陷入誤區：作為利益擴散式改革的“積分落戶制”演變為大城市“搶人才”大戰，而期望的改革受益對象農民工被排除在外；作為利益剝離式改革的“居住證制度”，使城市戶籍利益和非戶籍利益差距縮小，很容易導致流動人口進一步向大城市非戶籍遷移。所以，鄒一南（2018）認為，戶籍改革應走利益均等化的第三條道路，即通過縮小不同規模城市之間的非戶籍利益與戶籍利益差距，改變人口向大城市過度集中的態勢，使中小城市成為吸納農業轉移人口落戶的中堅力量。只有改變這種從城市利益出發、由城市單方面制定人口流動政策的局面，從城鄉分割到城鄉融合的轉變才能夠實現。這種轉變既有利于促進整體經濟的增長，又有利于實現城鄉平等與社會和諧（陳釗、陸銘，2008）。

目前，戶籍制度改革的關鍵不在于戶籍和允許人口流動本身，而在于外圍條件如何適應和保護人口流動的合理有序；也不完全是有沒有自由遷徙權，而在于遷徙后能否平等地享受當地相關福利。單獨地進行戶籍制度改革，已經非常困難，必須頂層設計，聯合推進，縮小城鄉收入差距，實現城鄉均衡一體化發展。制度關聯性影響下的戶籍制度改革是一個復雜的制度系統的演化過程。若干相互聯系的制度要素構成的制度環境和制度系統，其制度關聯的時間特性和結構特性以多種方式影響著戶籍制度改革的演進邏輯和過程（盛廣耀，2017）。2016年3月，政府工作報告再提“三個一億”的目標。要實現這一目標，沒有資金支持是不行的。2016年8月，《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》提出了“十大政策措施”，要求“強化地方政府尤其是人口流入地政府的主體責任，建立健全支持農業轉移人口市民化的財政政策體系……。促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，并與城鎮居民享有同等權利。”

推進新型城鎮化和農業現代化，促進城鄉區域協調發展，關鍵一步是建立城鄉統一的社會保障制度，縮小城鄉戶籍的福利差別。2018年，參加基本醫療保險人數達134452萬人，基本實現全覆蓋，人人“病有所醫”。2019年，城鄉居民醫保制度統一，消除城鄉居民醫保待遇的差距，并且繳費標準、報銷比例以及享受待遇都會統一，異地就醫結算的問題得到緩解。 2014年，《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》合并了新農保和城鎮居民社會養老保險。2018年，《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》要求，建立基礎養老金正常調整機制、建立繳費年限基礎養老金激勵機制等。2018年底，參加城鎮職工養老保險人數41848萬人，城鄉居民養老保險人數52392萬人。2019年，又新增加“失地農民養老保險項目”。

至此，我們發現，戶籍及其相關制度歷經改革，逐漸從“完全的控制體制”回歸到“登記體制”，“工具理性”逐漸走向“價值理性”，政策賦予城鄉居民的權益差距大幅縮小，甚至“逆轉”。得益于工業化和新型城鎮化的快速推進，農村土地價值特別是非農化以后急劇提升，擁有耕地承包經營權和宅基地資格權可能意味著巨額的財富，從而使農村戶籍價值反而大幅提升。結果，農業轉移人口落戶的意愿普遍不強，表現為愿意進城工作和生活，不愿意放棄農村戶口（龔維斌，2018）。有些地方鼓勵農民進城，“趕農民上樓”，強迫農業轉移人口放棄宅基地和承包田，以剝奪土地及其權利作為落戶城鎮的條件，使農民失去土地和進城落戶，再次損害農民的利益。概括其原因：一是城市房價昂貴，生活壓力大、成本高，就業不穩定、生活沒保障；二是擔心失去與農業戶口相關的宅基地、承包地以及村集體經濟的收益等；三是居住證具有一定的戶籍權益替代功能，而且居住證提供的福利和服務越多，城市戶口的吸引力就越小；四是部分地區城鄉一體化進程加快、城鄉差距較小，城市戶口的吸引力降低。

如果戶籍制度不再是農村人口轉移的障礙，那么如何解決2億多的流動人口或農民工問題呢？除了新型城鎮化道路之外，黨中央深刻地洞察到城鄉發展不平衡問題及其根源，又提出實施鄉村振興戰略。“城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。”2018年，《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》發布，以改變城鄉發展不平衡的狀況，解決中國發展不協調不充分的難題，促進中國現代化健康發展，讓改革發展成果惠及全體人民。那么，實施鄉村振興就要扭轉農村空心化、家庭空巢化和農村老齡化的趨勢，需要對涉及戶籍制度的農村土地、集體經濟組織形式、社會參與和公共服務等進行制度創新，增加農村地區的轉移支付，并將轉移支付重點用于教育、培訓和人力資本投資方面，這將有很長的路要走。

不難發現，以降低落戶門檻為標志的狹義戶籍制度改革的邊際落戶效應是遞減的，以“降低落戶門檻+綜合配套改革”為標志的廣義戶籍制度改革的邊際落戶效應更為積極持續，進城農民最關注的是住房保障和農村土地權益。提高城鎮化質量，需要根據農民進城落戶的多元化訴求，深化農村各項制度改革保障農民農村權益，實施戶籍與基本公共服務聯動性改革保障農民進城福利，培育與廣義戶籍制度改革相匹配的城鎮載體（張義博、劉敏，2018）。戶籍制度改革是一個難度很高的系統工程，與戶籍制度相關聯的社會福利體制、公共服務體制、農村土地制度、中央和地方的財政體制，以及不同行政區管理的分割相互嵌套纏繞（任遠，2016）。只有逐步解開纏繞在戶籍身份上的各種“繩結”，以土地產權與戶籍聯動改革為突破點，使社會保障、勞動就業、教育培訓、健康服務和居住住房等福利逐步和戶籍脫鉤，從城鄉二元的制度架構轉向構建城鄉一體化發展的制度架構，實現城鄉要素由“單向流動”向“雙向流動”轉變，為推進中國城市化和城鄉發展構造良好的制度環境。

七、結論

從制度變遷角度來看，我戶籍制度在建國初期承擔了特定的政治經濟使命——新社會秩序重構。1958-1977年間又不斷地自我強化和權益疊加，具有了地域性、等級性、世襲性、福利性、人口登記和治安管理等綜合特征，造成城鄉嚴重分割，社會高度控制。1978年以后，戶籍制度改革總體上是有序推進和不斷進步的，基本遵循允許人口流動——放寬落戶條件——小城鎮戶口限制取消——大中城市適度放開（公共服務均等化）——城鄉一體化（農民工市民化）的過程。但是，戶籍改革產生了明顯的路徑依賴特征，戶籍制度改革滯后于城鎮化發展，不能夠滿足人口遷移流動需求，也無法吸引或留住人才振興鄉村。要解決該問題，必須逐步剝離戶口本身附著的社會經濟權益，使戶籍制度在一定程度上回到人口登記的本初功能。但僅著眼于戶籍制度改革是無法實現的，要統籌城鄉發展，深入推進新型城鎮化、新農村建設與鄉村振興戰略，逐步消除城鄉之間的不平衡，實現基本公共服務均等化，構建合理的利益分配機制，建立國家統一勞動力市場，優化人口和經濟的空間結構，激活有效投資和潛在消費需求，增強內生發展動力。