城市管線工程建設(shè)管理的探究性思考

◆王 銳/武漢市審計局

俗話說“要想富，先修路”，道路交通工程在我國經(jīng)濟建設(shè)中占有舉足輕重的作用。改革開放40年來，我國交通行業(yè)建設(shè)取得巨大成就，高鐵、高速公路、地鐵、城市道路的建設(shè)發(fā)展拉近了地域距離，帶動經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展。與此同時，投資審計越來越關(guān)注交通工程項目建設(shè)效益，圍繞城市功能建設(shè)成效，開展了地鐵軌道、繞城高速、城市二環(huán)三環(huán)道路等多個重點交通建設(shè)項目的投資建設(shè)審計。通過審計實踐，筆者認為城市管線工程作為交通項目附屬配套工程，其建設(shè)管理中存在的問題不容小覷，亟待引起相關(guān)行政主管、行業(yè)主管等部門的高度重視。

一、管線遷改工程建設(shè)管理現(xiàn)狀

管線遷改工程實施是“老大難”問題。管線遷改工程“能不能遷”“允不允許遷”“誰來遷”“如何遷”“如何計價”等等問題，在一定程度上制約市政道路、地鐵、高鐵、高速道路建設(shè)，特別是軍用管線遷改工程難度更大，直接影響上述項目的整體效益發(fā)揮。管線遷改主要包括供電、供氣、供水、熱力管網(wǎng)、信息管網(wǎng)等方面工程遷改。管線遷改工程參建單位眾多，包括行政主管部門、行業(yè)主管部門、產(chǎn)權(quán)管理部門、建設(shè)單位、施工總承包單位及具體實施的遷改分包單位。管線遷改工程量大，一項交通項目動輒上百項管線遷改工程，占建設(shè)項目總投資比例達10%。管線遷改工程的建設(shè)管理問題，是上述項目建設(shè)單位最感頭疼的頑疾，往往大部分工程項目主體已通行，管線遷改工程還留有尾巴，更有甚者，通行2-3 年，受管線遷改影響輔道都未完成。

二、管線遷改工程建設(shè)管理存在的問題

（一）重項目“主體”輕“配套”工程，管線遷改工作啟動滯后。

交通項目主體工程已開始施工，管線遷改工程卻遲遲開工不了。如完成的某項城市環(huán)線道路改造審計項目，主體工程2013 年9 月開工，2016年末主體通車，而該項目涉及的89 項管線遷改工程，到2014 年僅簽訂9份合同，2015年簽訂7份合同，大部分遷改工程合同2016 年后簽訂，2018年仍有在簽遷改工程合同。

（二）重工程“實施”輕合同“簽訂”，經(jīng)濟活動缺乏法律保障約束。

大部分管線遷改工程合同簽訂不規(guī)范，主要存在四個方面問題。一是部分信息管網(wǎng)工程施工完成還未簽訂施工合同，工程預算審計也未完成。二是管線遷改代建合同按施工合同簽訂。三是監(jiān)管管線遷改合同簽訂的單位既當裁判員又當運動員，一方面推薦管線遷改施工單位，一方面監(jiān)督管線遷改建施管理。四是管線遷改工程近三分之一的合同未簽訂日期。

（三）重“施工”輕“計價”，成本控制管理不力。

管線遷改工程成本控制管理不到位，主要存在以下五方面問題。一是建設(shè)單位對管線遷改工程的預決算管理不力，工程已完工但施工預算還未確定，結(jié)算更是遙遙無期。如某審計項目通行2年，涉及的89項管線遷改工程，完成管線遷改工程結(jié)算審計的不過3項。二是產(chǎn)權(quán)單位成本核算管理不嚴謹，成本歸集不完整，個別產(chǎn)權(quán)管線遷改工程成本歸集沒有達到遷改工程合同價款的三分之一。三是遷改工程計價不規(guī)范。某些遷改工程應根據(jù)工程具體實施情況計價，但實際卻無監(jiān)管記錄，且投資占比達20%-30%。遷改工程部分主材計價遠高市場行情，同一時期預算報告中個別主材價格差異達7倍。四是部分管線遷改工程合同違規(guī)約定預付款比例。個別工程約定80%預付款，且付款1 年后仍未進場施工，若投資項目的建設(shè)模式是BT（建設(shè)和移交）、BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)，合同條款約定存在建設(shè)期利息，直接增大項目建設(shè)成本。五是管線遷改工程建設(shè)內(nèi)容的投資主體劃分不明確，對于經(jīng)營性質(zhì)的網(wǎng)管遷改工程難免不涉及擴建、增容，建設(shè)成本幾乎全部計入主體建設(shè)項目，產(chǎn)權(quán)單位直接享受投資收益。

三、產(chǎn)生問題的主要原因及影響

（一）建設(shè)單位的前期調(diào)查管理力度不夠。

城市管線工程同步于主體項目建設(shè)，建設(shè)單位對需要收集的備查資料重視不夠，往往造成項目建設(shè)主體工程啟動，管線遷改工程的資料準備還不齊全。如建設(shè)單位對既有管線調(diào)查和保護登記表、項目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的既有管線情況、管線保護措施方案、管線保護協(xié)議、配合施工協(xié)議等備查資料收集不完整，將直接影響管線遷改工程落地實施。

（二）管線遷改工程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠。

管線工程的規(guī)劃、建設(shè)、維護及其信息管理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，行政主管部門和行業(yè)主管部門管理職責在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面缺乏操作細則，提供給項目建設(shè)單位的服務(wù)有限，產(chǎn)權(quán)單位的管理流程較繁瑣，這些因素均影響管線遷改工程落地實施。

（三）建施單位管理人員專業(yè)技能水平有待提高。

管線遷改工程涉及行業(yè)壟斷，建施單位管理人員專業(yè)素養(yǎng)存在一定程度的缺陷，對遷改工程的規(guī)劃、設(shè)計、施工、計價方面的專業(yè)知識掌握不夠，施工現(xiàn)場缺乏必要的監(jiān)管，導致合同管理水平不高，合同條款執(zhí)行不到位，投資控制不力。

四、推動管線遷改工程順利實施的建議

（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，力促主體項目建設(shè)和城市管線遷改同步。

成立由市領(lǐng)導牽頭、相關(guān)部門組成的工作領(lǐng)導小組，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。管線遷改工程建設(shè)管理依托《城市管線管理辦法》規(guī)定，建立行政主管部門、行業(yè)管理部門、產(chǎn)權(quán)單位和建設(shè)單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作機制，建立城市管線信息管理平臺，促進管線遷改工程建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，出臺《管線遷改工程管理實施操作指南》，讓城市管線的新、改、擴建設(shè)“同步規(guī)劃、同步立項、同步設(shè)計、同步施工、同步驗收、同步移交竣工檔案”的規(guī)定真正落地見效。

（二）發(fā)揮政府主導，加強產(chǎn)權(quán)單位的企業(yè)化監(jiān)管。

管線遷改工程在某種程度上存在壟斷，產(chǎn)權(quán)單位應在市場化機制下獲取企業(yè)利益。強化政府主導，加強監(jiān)管力度，尤其是加強對注入社會資本的產(chǎn)權(quán)單位的監(jiān)督管理，使管線遷改建設(shè)內(nèi)容在規(guī)劃設(shè)計階段就劃分好投資主體，確保公共利益。

（三）督促參建單位建立標準化投資管理，提高投資效益。

管線遷改工程的建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位和施工單位應加強溝通，提高投資管理水平，加強對從業(yè)人員的素質(zhì)培訓，建立工程計價清單標準化管理模式，提高投資管理的效率和效益。