“一帶一路”國家審計體制介紹之薩爾瓦多共和國

◆李兆東 李雪穎/南京審計大學

Eduardo Monge/薩爾瓦多共和國審計署 南京審計大學

2019年4月26日，在北京舉行的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上，國家主席習近平出席開幕式并發表主旨演講，演講提及“我們將同更多國家商簽高標準自由貿易協定，加強海關、稅收、審計監管等領域的合作”，首次在“一帶一路”合作中強調審計監管，突出了審計在國際合作中的重要性。因此，了解“一帶一路”沿線國家的審計體制對于更好地發揮審計在“一帶一路”合作中的作用具有重要意義。

2018 年8 月，薩爾瓦多共和國成為與中國建交的第三個中美洲國家。薩爾瓦多共和國與中國建交是兩國合作與發展的新機遇，建交后，薩爾瓦多提出希望參與中國政府的“一帶一路”合作倡議，促進薩爾瓦多的貿易和投資發展，也在各領域派出留學人員學習中國的先進技術和管理方法，審計領域的交流合作也在加強。

一、薩爾瓦多審計體制的產生和發展

薩爾瓦多曾為西班牙殖民地，后被并為墨西哥帝國的一部分，帝國崩潰，薩爾瓦多加入中美洲聯邦，之后長年內戰，1992年簽訂《和平協議》結束內戰。薩爾瓦多受西方制度影響，實行三權分立的代議制民主共和體制，總統、副總統由全國直接選舉產生，不得連選連任，司法權由最高法院、總檢察院等行使。

在審計制度機制方面，1841 年、1864 年、1871 年和1872 年，薩爾瓦多《憲法》中對政府資金監管方面的條款持續進行了修訂；1832年8月31日通過行政法規建立國家審計機關；在1872 年薩爾瓦多《憲法》修訂案中確定設立審計高級法院，選舉產生了審計長，管理與國家利益相關的事務；薩爾瓦多《憲法》雖然明確了審計機關和審計領導的職權，但審計機關并不能獨立行使權力，直到1901年5月27日，效力僅次憲法的國會立法法令頒布，審計機關才可以獨立行使行政權。1919年6月15日，薩爾瓦多進一步頒布審計相關法律，確定政府審計機關和會計師事務所的獨立性，并且通過立法確立審計人員和審計機關、被審計單位的信息是保密的，以防止腐敗、賄賂、報復等一系列問題的發生。1925年，隨著薩爾瓦多公共收入和支出的增長，現有機構不能滿足管理需求，財政部委托上議院專家編制預算和財政管理法的法律草案，并雇傭專門從事審計和預算執行的外部公司進行審計。1928年，基于當時的國家財政發展狀況，對新的預算法和財政資金控制法案的需求促使政府雇傭了英國公司評估，從而獲取建議以改進本國實施的控制會計制度。薩爾瓦多將英國公司提出的建議與本國法令相結合，設立了隸屬于財政部領導的財務總審計部門。

歷史上，薩爾瓦多先后出現過審計法院和財務總審計部門，它們都隸屬于財政部的領導，開展財政財務收支的審計活動，隨著時間推移與發展，薩爾瓦多意識到審計獨立性十分重要，于是審計法院成為了一個獨立的機構，主要開展外部審計，而財務總審計部門仍然屬于財政部內部審計機構。但是，由于審計法院所在的辦公大樓是屬于財政部的，因此審計法院與財政部的關系仍然十分密切，審計獨立性問題并沒有得到根本解決。目前，審計法院對政府財政財務收支的審計也正在從事前審計向事后審計轉變，隨著“一帶一路”合作的推進，投資審計也逐步成為審計關注的重點。

二、薩爾瓦多審計體制形式與結構

薩爾瓦多共和國的國家發展史是非常復雜的，從西班牙殖民地到墨西哥帝國的一員，之后才加入中美洲聯邦，且一直與美國保持著密切的聯系，因此薩爾瓦多的政治體制構建與其他歐美國家有著非常密切的關系，大多數體制與機構的設置都是參考其他國家的?，F代國家審計體制形式主要分為四種，即立法型、司法型、獨立型、行政型。薩爾瓦多采用的是司法型審計體制，其主要借鑒西班牙審計模式。審計法院除了擁有審計職能之外，還具備部分司法權限，突出了國家對法治的強化，可以在審計查出問題的基礎上作出裁決。

薩爾瓦多《憲法》最近一次修訂是在1983 年。薩爾瓦多《憲法》（1983）規定薩爾瓦多審計機構采用司法組織模式，并設立審計法院，具有最高法院的部分特權，可以在對違法違規事件進行審計的同時予以處罰。同時，薩爾瓦多《憲法》（1983）指出：共和國審計法院為履行其管轄職能，應分為一審法庭和二審法庭，二審法庭至少由三名法官組成，法官人數可依法增加。

三、薩爾瓦多審計機關設置與審計人員任命

薩爾瓦多的國家機構與人員必須依法設置。關于審計機關設置，薩爾瓦多《審計法》（2016）第2 條規定：“法院獨立于執行機構、職能機構、行政機構和預算機構。法院的獨立性是基于它的技術特點，它的表現完全獨立于任何特殊利益。它應為審計費用擬訂其預算草案，并將其提交執行機構，以列入國家總預算。立法機關認為上述項目做出的調整應同法院院長和財政部長協商后作出”。同時，薩爾瓦多《憲法》（1983）第199 條規定：“審計法院的負責人應每年向國會提交法院工作的詳細和有文件記錄的報告。這項工作必須在本財政年度結束后三個月內執行，不遵守這一職責應被視為解雇的正當理由”。關于審計報告方面，薩爾瓦多審計法院是向國會提交審計報告，之后會在網站上發布最終的審計報告，以提高信息透明度。為了更好地履行審計法院的行政職能，薩爾瓦多在審計法院內部劃分建立了許多部門，形成一個完整的系統，各部門按照法律規定，受審計法院的領導與管轄，并且接受指示安排工作。據薩爾瓦多《審計法》（2016）的規定，審計法院所出具的審計意見將由法院院長和兩名地方法官共同受理作出裁決。同時，薩爾瓦多還采取了設立地方區域辦公室的方式，來擴大審計的覆蓋范圍，確保國家審計能達到預期效果。

薩爾瓦多《憲法》（1983）第196條第3款規定，審計工作人員應由選舉產生，任期三年，除正當理由外不可連任，不得被立法會議的一項決議免職。二審法庭應當負責聘任、解聘、準許、接受一審法庭法官的辭職。最高審計機關高級官員的選舉都受到憲法的管制，審計法院法官由議會任命并批準。

四、薩爾瓦多審計機關職權范圍

薩爾瓦多國家審計的主要任務是對公共財政和預算執行審計，一般情況下，由審計法院這個具有獨立性的機構進行外部審計，并建立一個特定的審計法院賬戶，所有審計活動所需的費用必須經由這個賬戶支出，以確保其獨立客觀。

薩爾瓦多《憲法》（1983）直接規定了其審計法院的職權，具體包括以下職權：第一，監督公共資金的募集、保管、承諾和分配，如清算稅款、稅率、權利和法律規定的其他繳款；第二，授權從國庫中提取不符合預算的資金，防止任何直接或間接行為干預或影響國庫或國家財產，確認與公債有關的行為和合同；第三，監督、檢查、審計那些管理公共資金、公共財產的工作人員和從業人員的賬目，審理有關案件；第四，監督民族自治地方的事業單位，以及接受國家財政補助的事業單位的經濟管理，可根據法律規定的有關組織在這方面的性質和宗旨加以調整；第五，審查行政機關向國會提交的關于公共財政管理的報告，并將審查結果報告國會；第六，制定履行職權所必需的規章制度；第七，以書面形式將審計人員在審計過程中的違規行為通知共和國、國會和其他各等級的上級；第八，確保審計行為對國家和市的債務規模控制有效；第九，法律規定的其他職責。從以上規定來看，可以發現薩爾瓦多的國家審計基本都屬于財政財務收支審計的范圍。

此外，除薩爾瓦多《憲法》（1983）對審計機關的職權范圍作了規定外，薩爾瓦多《審計法》也作了更為詳細的規定。薩爾瓦多《審計法》最近的兩次修改分別是在1995年和2016年，1995年的修改主要是針對審計制度的建議，而2016年的修改則將關注點放在了權利的平衡上。其中，薩爾瓦多《審計法》（2016）第124篇詳細描述了審計的范圍、屬性和職能的定義，并對每種審計都制定了審計標準。薩爾瓦多《審計手冊》中規定了審計執行的詳細過程，但薩爾瓦多《審計法》（2016）實施后發現，本國的審計準則方面的規定不夠全面實用，因此，自2017年開始，薩爾瓦多決定不再使用本國《審計法》（2016）中制定的審計準則，轉而開始使用最高審計機關國際準則（ISSAI）指導審計人員具體實施審計工作。

五、小結

目前，薩爾瓦多國家審計所覆蓋的范圍還比較窄，主要是針對財政資金的審計；采用的審計方法主要是傳統審計方法，即統計抽樣方法和非統計抽樣方法，非統計抽樣方法主要是指審計專業判斷；審計過程中主要采用的審計技術是檢查、訪談、問卷調查、比較、觀察等傳統的手段。通過對薩爾瓦多共和國國家審計體制的介紹，筆者發現，審計體制類型由一個國家的歷史背景和法律環境所決定，并在本國的制度環境中尋求保持和改善審計獨立性的路徑，采用什么樣的審計體制并不是最重要的，重要的是其應與國情相適應，能夠最大限度地保持審計獨立性、發揮審計監督功能。