深度貧困農戶脫貧困境與政策績效研究
——基于泰安市483個貧困戶的實證分析

□高恩凱 鄭 軍

[內容提要]精準扶貧作為我國在治理貧困問題上的重大戰略思想，自2013年提出并實施以來，取得了十分顯著的成效。但隨著治理的不斷深入，新一輪的脫貧問題也逐漸顯現，通過對泰安市貧困農戶的走訪調查發現：部分貧困農戶脫貧熱情消退，“爭貧”現象層出不窮；自我可持續發展能力不足，支出型貧困成為主流貧困群體；獲取信息能力不足，信息資源利用率不高；金融扶貧效率低下，農戶信貸意愿不強。并從不同角度分析后認為造成這些問題的原因來自于貧困惡性循環和貧困文化思想對農戶的思想行為的抑制、政府壓力體制的局限性和政策內容的缺失與碎片化以及參與主體協同效應的不足。為此，面對深度貧困群體需要完善扶貧政策細化扶貧工作、構建長效扶貧機制吸納多元扶貧主體、重塑鄉村文化和提高社會保障水平，最終提升深度貧困農戶的扶貧效率，實現全面脫貧的長遠目標。

一、研究背景與綜述

為實現2020年建成小康社會，全面消除貧困的既定目標，黨和政府提出了精準扶貧的戰略思想，制定了精準脫貧政策，通過對扶貧對象的精確識別、精準幫扶和精細管理在短短6年時間內實現了8000萬人口脫貧，年脫貧人口數量持續攀升，貧困縣也由832個減少至584個。同時根據我國國情和貧困人群面臨的現實問題逐漸完善政策體系，提出了包括“六個精準、五個一批、兩不愁三保障”等在內的具體實施標準。但反觀三大區域的實際脫貧速率，明顯看出東部地區年脫貧人口數量則呈現倒退的趨勢。(如表1)加之居高不下的財政支出和返貧現象的出現表明中國減貧速度出現下降，脫貧攻堅的任務更加嚴峻。為此，精準扶貧是否可以解決深度貧困人群的脫貧問題實現自身的可持續發展，能否高效的發揮精準扶貧政策的優勢是當前必須予以關注與解決的問題。

表1 全國精準扶貧脫貧人口數量

對于我國扶貧的效率下降、扶貧效果不佳的現象學者進行了研究并給予了不同的發現和解釋。文豐安(2019)通過對政策內容的分析認為對精準缺乏科學的計量標準是扶貧效率下降的主要原因，對“精準”的定義和實施的偏差，減弱了經濟增長效應，進而導致扶貧效率的下降；李雪萍等學者(2018)通過觀察精準扶貧政策在城鄉二元體制下區域中聯動發展后認為相鄰城鎮不能充分發揮對貧困區域的經濟輻射帶動作用，導致貧困區域自始至終處于相對封閉市場的環境，進而造成扶貧的低效化；余應鴻(2018)則通過教育扶貧發現幫扶項目與貧困者需求脫節、幫扶措施缺乏針對性、幫扶過程執行不力等問題阻礙了鄉村脫貧攻堅進程。彭小霞(2019)立足于貧困群體自身發現村民參與在精準管理中被排斥，并認為在精準管理中加強村民參與能提高其扶貧工作的效率；而方菲(2018)同樣立足于貧困農戶自身發展認為結構性因素和文化性因素共同作用下的農戶“爭貧”行為是導致扶貧效率下降的主要原因，并提出增強國家嵌入式治理過程中政策舉措與鄉土社會的適應性的解決方法。張濤(2018)通過觀察民族地區的社會工作后認為社會工作人才的缺失導致扶貧的后續發展不足，整合區域有效資源與社會工作介入是實現精準扶貧的重要路徑。潘秀珍(2018)的研究更側重于農戶的持續性發展，提出建立整體推進的脫貧效果長效機制并吸納多元主體參與的扶貧模式，發展厚植特色產業發展土壤的策略思想。綜上，目前學者對扶貧效率的研究既有定性又有定量的研究，研究層面趨向具體化。通過文獻的整理和實地的調研筆者認為，從貧困群體的角度出發是提升扶貧效率的出發點和根源，精準扶貧和政策的實施應與每一類貧困群體實現對接，實現脫貧效果的持續性和應然性。

二、當前貧困群體脫貧面臨的阻礙

泰安市在精準扶貧政策推出之后積極解決貧困問題，不斷增加扶貧專項資金的投入，2016-2018三年時間內貧困發生率由3.43%降至0.23%，扶貧效果十分顯著；但是2016年到2018年間每年脫貧人口數量分別為5.26萬人、3.46萬人、1.22萬人，年脫貧人數持續降低，扶貧效率堪憂。目前泰安市省定扶貧標準仍有貧困戶12231戶，其中因病、因殘致貧的9813戶，占80.2%；因學致貧的73戶，占0.6%；因缺技術致貧的748戶，占6.1%；因缺勞動力致貧的1135戶，占9.3%；因缺資金致貧的462戶，占3.8%。本文以泰安市為例通過實地入戶訪談和問卷調查結合的方式對貧困農戶脫貧困境和效率進行深入研究。調查共涉及泰安市88個鄉鎮，按照貧困農戶建檔立卡的致貧原因進行等比例分類抽樣，共計發放500份問卷，回收有效問卷483份，有效回收率98.36%。

(一)脫貧熱情不足，“爭貧”現象嚴重

貧困農戶脫貧動力和信心不足一直以來是我國治理貧困問題的難題，泰安市各級政府通過總結脫貧先進農戶案例、加強扶貧宣傳媒介，在2018年組織貧困農戶觀看脫貧宣傳片100余次，實現671個村的扶貧宣傳進村入戶活動。調查顯示，貧困農戶脫貧熱情在逐漸消退，脫貧積極性明顯低于已脫貧農戶；在483名受訪者中，有228名貧困群體對脫貧表示出沒有任何希望或有較小希望，占總體的47.20%。其次，不同農戶的脫貧信心也存在明顯的差異。從年齡上，發現到達50歲的時候脫貧信心出現明顯差異，即50歲以上的貧困農戶的脫貧信心明顯低于50歲及以下的貧困農戶。從勞動力上，沒有勞動能力的貧困農戶中超過71.95%的農戶表現出脫貧信心不足或較小信心(如表2)，明顯高于有勞動能力的農戶。年老體衰的貧困農戶在迫于現實壓力，表現出對富裕生活的無望，放棄脫貧的思想逐漸蔓延。

精準扶貧政策實施的起步階段，由于缺乏對貧困的識別標準和量化體系，農戶通過與他人的對比“哭窮”、訴苦的方式進行“騙保”、“騙貧”，從而獲取其中利益。隨著扶貧政策的不斷推行和完善，貧困農戶相繼脫貧，但仍有部分農戶在高額的福利面前為了保住“貧困戶”的帽子而衍生出反脫貧現象，采用偽造貧困、拒不配合扶貧工作的手段延長獲得扶貧資源的期限。當這種手段被發現或被制止的時候，就會出現鬧事上訪的現象。據了解泰安市2018年解決的貧困戶鬧事上訪引發的事件多達34起。“爭貧”的出現不僅浪費扶貧的資源，而且蔓延至其他貧困群體加深貧困治理的難度。當前的扶貧宣傳仍無法改變部分農戶對脫貧的消極態度，導致“等靠要”思想的惡化形成“爭貧”現象，并與我國貧困治理的戰略思想背道而馳。

表2 不同貧困農戶對脫貧信心的差異

(二)可持續生計薄弱，支出型貧困成為主體

可持續生計能力是作為家庭謀生的資產、能力和有收入活動的集合，能夠成為衡量家庭貧困的主要依據。通過調查顯示，貧困農戶的人力資本、金融資本和社會資本仍有欠缺。具體來看，在人力資本層面，貧困農戶知識水平過低，欠缺必要的職業技能；農戶學歷大多集中于初中有194人占總體的40.79%，最高學歷為大專，但也僅有11人；能夠掌握一門以上職業技能的貧困群體僅有105人占總體的21.74%，在面對農村多元化的發展低效的勞動無疑顯示出家庭的脆弱性。在金融資本層面，貧困戶家庭收入和存款仍然很低，有92.6%的被訪農戶年人均收入低于3000元，家庭存款超過2萬元的家庭到也僅有22.78%。(如圖1)在社會資本層面，單一的、低層次的社會關系網絡成為貧困群體的常態，平均每家能夠保持經常走動的親戚和朋友有3.12戶，而在這些親戚朋友中又僅有12.7%的人從事公務員、教師和醫生職業。自我脫貧能力和家庭抗風險能力的薄弱束縛了貧困群體再生產和自我發展的能力。

圖1 貧困農戶人力和金融資本情況

支出型貧困是指因家庭剛性支出過大，導致家庭財力支出遠遠超出承受能力而造成的絕對生活貧困。為杜絕支出型貧困的產生，泰安市政府實行多方面救助政策，2018年泰安市在教育扶貧方面投入資金8514.46萬元，資助貧困學生，確保不因貧困失學，在醫療方面，推出“五種保障”政策，報銷比例提升至90%以上，提出20種疾病重大醫療救助。數據顯示，被訪者中有409戶是因病或因學致貧農戶，占總體84.32%，這與泰安市整體統計數據基本吻合。在409個貧困農戶中有286戶對于醫療費用和學費的支出占家庭總支出的60%以上，占被訪者總體的59.21%(如圖2)。尤其對于因病致貧的農戶，雖然能夠享受90%的報銷比例，但受醫療費用基數的限制，剩余10%的醫療費用也難以支付。貧困農戶受限于家庭儲蓄資本的過緩增長，進而引發“久扶不脫”、“脫而又貧”的現象。從入戶的群體的可持續生計資本可以看出，各項政策措施在應對支出型貧困農戶的救助存在不足和漏洞，需要不斷的完善提升政策的適應性。

圖2 家庭醫療、教育費用支出占比

(三)信息獲取能力欠缺

當今信息作為一種資源是社會發展的先決條件，缺乏獲取信息的能力就失去與外界聯系的紐帶和自身可持續發展的基礎。根據走訪調查顯示，一方面貧困群體對信息重視程度不充分且獲取渠道單一。貧困群體能夠做到熟知扶貧政策內容的有93人，能夠做到略微了解的有156人，大部分貧困群體仍不了解政策內容，占總體的48.44%。貧困群體信息獲取渠道主要來自于村民告知和村委會通知，被訪農戶中僅有118人能夠積極主動的通過報紙、電視或網絡上獲得相關信息(如圖3)。貧困農戶對政策、信息的忽視直接影響精準幫扶供給與貧困農戶實際需求之間出現偏差，阻礙了扶貧工作在基層的實施。

另一方面，貧困群體對信息資源發掘和獲取價值的能力不足。貧困農戶對當前社會發展的主流產業和新型產業的認知過低，通過“新型農業經濟體系”、“電商產業”等名詞作為考察，發現能夠表達其具體含義的農戶僅在10%以內。貧困群體在與市場發展的認知不足，難以把握市場的變化規律，誤解市場的需求，切斷了脫貧的必經之橋，造成產業產品走不出去，先進的技術和充足的資金走不進來的尷尬局面，大量的脫貧機遇出現流失。走訪調查中發現有39.87%的貧困農戶對自己的脫貧方式無法做出正確理解，而且在89名產業扶貧的貧困農戶中有9位農戶產品已經出現滯銷現象，占10.11%。貧困農戶在缺乏對信息的理性認識，盲目的選擇脫貧方式，最終影響產業發展的可持續性。綜上，農戶獲取信息能力的不足是復雜而長久的問題，但又是扶貧首先解決的問題。

(四)農戶信貸意愿不強，金融扶貧效率低下

為了使貧困農戶擺脫貧困群體資本不足的問題，泰安市開展金融扶貧，2018年為貧困農戶新增小額貸款31412萬元，用于種植業、養殖業、農副產品加工、特色農業、林下經濟、旅游農家樂等產業起步和發展。通過深入的了解發現，小額貸款金融扶貧的開展并不順利，貧困農戶對貸款存在有抵觸。數據顯示，有24.02%的農戶申請過“扶貧貸”等金融扶貧貸款，而且在剩余的沒有申請使用過扶貧貸款的人群中也僅有79人在將來有申請或使用貸款的意愿，約占總體農戶的16.36%。在其余304名沒有貸款意愿的貧困農戶中，超過57.57%的農戶但因還不上而放棄貸款，有20.72%的農戶對小額貸款的存在表示不信任而沒有貸款，有15.13%的貧困農戶認為貸款手續過于繁瑣，剩余的6.38%農戶則認為不需要貸款。

深度貧困農戶中大部分都是由老弱病殘的特困群體組成，依靠自身的發展難以脫貧，實際脫貧效果不好。據此泰安市創新金融扶貧機制，通過以龍頭企業、專業合作社等新型經營主體為載體，以財政資金為杠桿，發揮經營主體的引領帶動作用，讓貧困人口“借雞生蛋”，最終實現脫貧。雖然這種模式能夠帶動貧困農戶的積極性和主動性；但是從94名參與這種扶貧模式的樣本數據顯示，投資收益比不高，效率堪憂。2018年獲得收益最少的僅為400元，最多的也只有4600元，平均扶貧貸款資產投資性收益為1255.7元。金融扶貧效率的不足，農戶經濟收益不明顯，不但浪費扶貧資源，還會下降低農戶的信貸意愿的潛意識，限制金融扶貧的作用。

三、造成精準扶貧阻礙的原因分析

(一)從貧困和思想的角度分析

1.貧困惡性循環。長期以來救助政策的缺失和泰安市較高水平的物價，貧困農戶在面臨的醫療和教育問題下降低了家庭生產規模的投入和擴大,導致產出處于低水平,農戶經濟收入不高，這樣周而復始，形成貧困的惡性循環。相比于規模經濟，這種生產過程受到多種不定因素的干擾缺乏穩定性，難以實現資本的積累，最終導致貧困農戶家庭抗風險能力薄弱。突破貧困農戶家庭收入的困境關鍵在于提高生產經營效率，加大生產環節的投入，優化社會資源的配置。

2.貧困文化。泰安市整體基礎設施和公共服務相對于中、西部地區較為完善，在有“精準”的政策支持，扶貧工作更容易開展。但實際發現處于深度貧困的群體不僅是生產能力的不足，貧困亞文化的產生也是阻礙了扶貧的開展。由于泰安多處于山區，各村鎮之間距離較遠，村莊內社會關系密切，相較之下容易形成封閉的文化環境。在這種環境內的農戶逐漸形成適應自身發展的內部經濟社會文化。貧困文化的代際間傳遞，加深了農戶的貧困亞文化思想。貧困農戶的孩子從小受貧困文化的熏陶，很難改變現有的貧困思想、走出現有的生活方式。破除貧困文化的束縛需要長久的思想教育是貧困農戶能夠發揮自我能力的前提。

3.小農思想。除了封閉的文化環境以外，泰安歷史悠久，文化底蘊深厚，受小農文化熏陶已久，糟粕的文化和習俗同樣影響農戶的脫貧。一方面，較低滿足感的小富即安思想有悖于小康社會的建成。另一方面，個體行為嚴重、缺乏自我約束，在短時間內難以融入市場規則和政策制度中；個體經營模式也注定了生產效率的低效，沒有組織和協作很難實現生產的規模化和區域化。

(二)從國家治理的角度分析

1.激勵制度的缺失。對于積極參與脫貧的貧困農戶缺乏物質層面的激勵。通過走訪了解，對積極脫貧的農戶或是脫貧優異的農戶很少有現金等物質獎勵，更多的是精神的表彰和贊譽。對于深度貧困農戶生理需求和安全需求仍是主要需求，不僅優先于精神的需求，也遠遠高于精神層次。這違背了激勵的時效性和按需性原則，無法解放脫貧農戶的積極性和主動性，甚至起到扶貧的反作用力。除此之外，反觀泰安市的眾多扶貧政策可以發現貧困農戶的福利建設正不斷完善，但對貧困群體的管理卻出現漏洞，強調賦權的過程而忽視了應承擔的義務。與以往扶貧不同，精準扶貧是高于社會救助的社會福利，不僅要維持貧困群體的基本生活，而更多的在于發展致富進入小康社會，政府與貧困農戶是互利雙贏，貧困群體需要承擔一定義務。隨著時間推移，行為約束的缺失就會滋生懶惰的思想和行為，消退脫貧的熱情，甚至導致公平的偏移。對當前貧困農戶行為進行約束可以視為對非積極脫貧農戶的一種負向激勵，所以，負激勵和物質激勵的完善是提升繼發性動力根源，也是簡化扶貧攻堅的難度和工作量的關鍵。

2.壓力型體制。精準扶貧政策對各級政府的壓力體質，其出發點是為了督促各級地方政府落實精準扶貧保證任務的順利完成，但是實際上過重的壓力致使為貧困群體服務的思想變成下級政府成保官護利的思想，導致這種體制下數字脫貧、形象脫貧的出現。一方面，各級政府秉承“速戰速決”的原則，不斷在壓縮完成脫貧任務的時間。通過調查了解，超過80%的農戶都是通過光伏扶貧、孝善養老、政府兜底等見效快的方式實現脫貧，而接受的產業扶貧、旅游扶貧等實體經濟方式脫貧的農戶屈指可數。作為壓力體制下的最終執行者基層扶貧工作者，往往忽略了貧困農戶的實際需求，導致政策與貧困農戶的需求出現錯位，無法揭露隱藏在經濟貧困下更加深層的致貧原因，現有的扶貧工程就顯得力不從心，難以突顯精準扶貧高效的作用。另一方面，貧困群體行為和懲罰的缺失在壓力體制下出現斷層，精準扶貧政策的這根“針”不能扎入基層，“針頭”將承受雙重的作用力，造成目前基層扶貧工作人員在努力脫貧，貧困群體反而變成了扶貧的“監工”，尤其是對于激進的貧困群體只能采取維穩安定的方式，縱容了貧困農戶的行為，也就造成了“鬧訪”現象持續不斷地出現。

3.政策的碎片化。近幾年來看，深度貧困群體或特殊貧困群體脫貧受限因素過多，僅靠扶貧責任單位的努力顯然是不夠的，這需要其他單位的相關輔助配套政策的支持，以改善農村基礎環境和制度的差異。但各項政策實際的設立與實施過早承重卻呈現出碎片化的趨勢，嚴重影響了扶貧的效率。其主要表現為：一是“割裂化”，政策的“割裂化”是指各項政策塊狀分割，各單位獨自作戰。扶貧主體單位協調管理能力缺失導致各項政策之間缺乏有效的銜接和互補直接影響政策的整體聯動性。二是“分散化”，例如，扶貧信息數據系統，每項政策在實施的時候都要進行重復的、密集的信息采集和瞄準評價等工作，既增加了工作量又降低了政策的精準性。造成政策實施期間出現幫扶的斷層和受助人群的遺漏，弱化了政府在資源配置主導型優勢。三是“差別化”，“差別化”是指政策在實行期間由于脫貧標準評價體系的缺失呈現出區域的差別，造成不公的現象產生。綜上，當前的政策碎片化嚴重影響了政策整體功能優化和政策關系的協調，理順政策權力結構和運行機制，整合扶貧模式，將細化下的“碎片”政策最終拼湊成精準扶貧戰略思想下的巨大“拼圖”。

(三)從社會經濟發展的角度分析

泰安市扶貧工作一直以來以政府為主導的模式，政府的通過搭建農戶與社會的溝通。忽視了市場和社會作為多元扶貧主體發揮的協同效應。政府、社會組織、企業等扶貧主體很難達成統一的目標；導致市場和社會扶貧層次將一直停留在濟貧層面，當前泰安市社會群體的幫扶能力僅限于捐贈一些衣物、面粉等生活基本的物品，抑制了非政府扶貧主體的發展。從扶貧內容上看，農村是我國社會的高度縮影，知識農村貧困問題愈加復雜和混亂，單一的政府主體很難具備解決這些問題的資源和手段，這需要多元主體的參與發揮自身的特有作用，實現治理效果的最大化。從資源配置上看，雖然政府擁有巨大的可供自己支配的資源，但資源畢竟是有限的，如果過于強調政府在扶貧工作上的主導型，那么大量的資源傾斜向扶貧工作必然會影響總體資源的配置比例，最終導致經濟發展的滯后并反作用于貧困，而在社會等等多元主體的參與后，可以合理的安排資源的配置，實現治理效率最大化。從扶貧方式上看，政府的扶貧方式是從上而下的強制性的扶貧輸出，不利于貧困農戶發揮農戶的主觀能動性，而協同作用下的多元主體為農戶提供多樣化的幫扶，構建與農戶之間的協商機制。所以協同作用下的多元扶貧主體要優于政府主導的扶貧模式。

四、結論與建議

精準扶貧作為排他性的公共管理決策，在融合適應農村發展的過程中，對我國基層貧困農戶及農村發展建設都產生了深遠的影響。經過研究認為，貧困農戶自我意識、政策的內容和結構上的缺陷以及社會保障的不健全三方面因素共同影響，引發政策在執行的時候背離貧困群體，無法扎根貧困群體，并表現出脫貧熱情不足、抗貧能力薄弱、信息溝通欠缺、信貸意愿不高等脫貧困境。面對當前脫貧攻堅的極度貧困群體如何深入貧困內部，提升扶貧效率是保證完成脫貧任務精準扶貧在實踐中必須解決的問題。為了增強精準扶貧的效率，破除深度貧困，打贏脫貧攻堅戰，本文認為從以下幾點進行調整：

(一)完善扶貧政策，細化扶貧工作

完善扶貧政策主要是加強對貧困群體的個體行為約束。在享受權利的時候就必須履行義務，一方面優化激勵政策，增加物質激勵，通過物質的獎勵進一步激發貧困群體的脫貧動力。另一方面，向貧困群體施加適宜的壓力，制定符合自身的小目標，通過一定的壓力約束貧困群體無憂無慮的狀態。細化扶貧工作，通過對基層工作人員培訓，提升工作人員對深層貧困的辨別能力和應對能力；完善評價體系和退出機制，提升政策的精準性，達到揭露和消除貧困群體深層貧困因素的能力，不僅做到扶貧困群體“上馬”，還要“送一程”的幫扶現象，徹底貧困的隱含“病因”。

(二)重塑鄉村文化，破除文化限制

在“取其精華，去其糟粕”的原則下，修正鄉村文化，建立既符合我國傳統文化、又能適應社會發展潮流的文化體系，解除扶貧政策實施面臨文化落后的阻礙。通過政府的文化教育課堂或是文藝演出，改變陳舊的鄉村文化和農戶思想，實現國家治理與鄉村思想的有機融合。從文化層面，通過培養貧困群體吃苦耐勞的精神和把握機遇的能力，使貧困群體不在處于貧困文化的封閉環境，更加快速的融入社會。從精神層面，激發貧困群體脫貧的積極性，將“要我脫貧”轉向“我要脫貧”的主動脫貧意識，發揮貧困群體在脫貧中主動作用，獲得可持續生計的能力。

(三)構建長效扶貧機制，吸納多元扶貧主體

精準扶貧的退出機制不夠健全，退出時機把握不夠準確。以簡單的家庭純收入作為脫貧的唯一評價標準，缺乏層次性和系統性。過早退出會造成返貧的出現，過晚的推出又會增加貧困農戶的依賴性。這就需要通過精準的考察、深度的分析及特殊群體的脫貧，并建立長效的扶貧機制，掃除扶貧盲區，將貧困問題逐步擊破，穩步實現脫貧，有效的避免返貧和“坐等靠”情況的出現。吸納多元扶貧主體注重不同主體的扶貧作用，發揮慈善機構和企業的不同作用，開拓貧困農戶脫貧渠道和方式。在區域上，通過相鄰城鎮拉動貧，形成特色產業區向規模經濟、集體經濟發展，強化扶貧產業核心競爭力；在個體上，通過龍頭企業、大型企業的帶動，形成新產銷結合的方式，有效的解決銷售問題，控制成本，從而帶動整體農戶的經濟收。

(四)完善社會保障

在面對數量龐大的支出型貧困群體，必須解除他們脫貧期間的后顧之憂，提升基本的養老、醫療、失業等方面的社會保障水平。在養老保障方面，盡快提升養老保險的保障水平，為特困人群提供相應的商業保險，加大保險額度、保險范圍，增加貧困戶商業保險范疇。在醫療衛生保障方面，實現城鄉醫療保險的資金一體化運營機制，優化鄉村及社區醫療衛生服務資源。在失業保障方面，為失業農戶提供必要的臨時救濟金，并安排相應的教育培訓，創造新的就業的機會。通過完善的社會保障體系和社會救助的兜底，解決“十年努力奔小康，一場大病全泡湯”導致的脫貧動力不足問題。