公安機關對快遞監管的現狀研究

文/譚 坤 谷 妍

“快遞”是指在一定時限內，完成信件、包裹、印刷品等物品的寄遞服務。在市場經濟不斷繁榮、網購熱潮興起的推動下，我國快遞業從傳統物流業中異軍突起，成為全球最大快遞市場。長期以來，我國快遞市場實施政府監管與市場經理調節相結合模式，在此基礎上形成監管理念與監管模式。本文主要結合浙江杭州市富陽地區的調研情況，對公安機關對快遞監管的現狀進行了分析研究。

一、我國快遞監管的現狀

改革開放以來，公民對寄遞服務的時效性、便捷性、安全性提出了新的要求，快遞服務應運而生。我國快遞業從郵政業脫穎而出，并迅速成為市場經濟的重要組成部分，成為了日常群眾最基本、最普遍的社會服務。

作為一個市場化程度較高的競爭性產業，快遞業難以保證競爭的公正性，缺乏行業自律。并且，監管機構因人力、物力、財力有限，行政監管執法能力與頻次有限，產生了一系列社會治安問題，給社會安全和人們的生命健康帶來了威脅。當前快遞犯罪主要有四類：第一，違法《禁止寄遞物品指導目錄》，非法快遞違禁物品；第二，快遞財產類犯罪，因快遞的違規存儲或配送，引起快遞包裹丟失；第三，快遞員犯罪，部分快遞員未接受培訓教育，法律意識淡薄，流動性極強，成為社會不穩定因素；第四，快遞信息犯罪，快遞實名制實施后，非法竊取、販賣消費者的個人隱私，盜取快遞消費者隱私信息牟利。

我國快遞業迅猛發展，給公安機關的監管帶來巨大挑戰

快遞業犯罪頻發的根源在于監管缺失。而監管是指政府機構為矯正市場失靈，在充分發揮市場機制和行業自律作用的基礎上，依法運用多種手段對市場主體的微觀經濟活動進行的干預和控制。政府監管基于不同標準，可以劃分為不同的類型，主要可以分為以Heffron為代表的三要素說，與植草益為代表的二要素說，其中我國主流學者接受三要素說，并結合我國當前政府監管理念，將監管劃分為三類：經濟性監管、社會性監管、行政性監管。

經濟性監管目標在于維護快遞行業自然壟斷與適度競爭，通過對市場主體的進入、退出與服務質量進行干預與控制，實現快遞行業良性發展；社會性監管目標在于保障快遞從業者與消費者的安全、健康，以及保護環境與綠色發展，實現社會效益的帕累托最優。行政性監管目的在于當政府的經濟性監管與社會性監管失靈時，提高政府監管效率，糾正政府政策失靈現象。行政性監管的主體為行政機關與司法機關，而由表1可見，經濟性監管與社會性監管失靈導致了快遞業公共安全事件頻發，維護社會公共安全作為公安機關的基本職能，因此公安機關成為了行政性監管主體。

二、公安機關對快遞監管的現狀與矛盾

1.國家精細化治理需求

互聯網電商的普及催生了快遞業蓬勃發展，而快遞業因其本身的便捷性，多數時間處于“人貨分離”的狀態、犯罪證據難以被收集、違法犯罪成本較低、易躲避打擊等特征，使行業違法犯罪活動頻發，甚至有愈演愈烈的趨勢，導致快遞行業治安、安全事件頻發，存在極大的社會安全隱患。

黨的十八屆五中全會提出，要推進社會治理精細化，完善和落實安全生產責任和管理制度。因此，公安機關積極響應國家精細化治理要求，努力化解快遞行業發展帶來的社會風險。但在警力不足現狀下，如何有效提高公安機關對快遞業監管的行政效能，如何深入全面理解法律規制、企業發展等方面因素對公安機關監管效能的影響，進而明確各要素內在作用機制，是當前面對主要矛盾之一。

2.快遞行業爆發式發展

電子商務行業的快速發展，導致快遞業務爆發式增長，快遞企業從一二線城市逐漸向三四線城市與農村市場擴張和布局，業務發展從東西部沿海城市向中西部轉移。快遞企業已觸及傳統治安監管的薄弱區域，快遞企業發展速度已經明顯高于社會治安力量增長速度。其次，快遞業治安監管任務量也存在著時間與空間的不均衡。2017年5月以來，全國快遞服務企業日均快遞業務量超過1億件，標志著我國已經常態化進入單日快遞“億件時代”。而“雙11”、“雙12”等網絡購物節的興起，快遞企業單日訂單總額3.31億件，2017年11月11～16日五天內，快遞業務量超15億件。全國來看，東部地區快遞量占全國81.1%，長三角與珠三角等地區快遞業務量占全國56.8%，杭州市快遞業務量高達25.8億件。快遞業務量時空不均衡性給公安監管帶來極大困難，快遞量高峰點遠超公安機關監管力量。

圖1：2017年快遞業主要案件類別統計

表1：我國寄遞業業務量與業務收入增長

3.多部門協作監管權限不明

為積極融入“一帶一路”建設，加快“向外“拓展步伐，快遞跨境業務成為快遞發展新熱點，杭州、鄭州、上海等13個城市積極開展跨境寄遞引導工程，構建一站式跨境電子商務綜合服務中心。杭州市在下沙出口加工區和空港保稅區設立一站式通關基礎設施，支持國際快遞郵件互換局及交換站完善功能、拓展服務。跨境快遞覆蓋領域廣，業務歸屬多監管部門，涉及多部門利益。海關機關、郵政部門與公安機關與其他機關權責關系不明晰，管理體制尚未理順，快遞行業多頭管理困局難以解決。公安機關僅能對相關快遞實現常態化的管理，尚未獲取實名登記、開箱驗視等監管職權。在涉及違法犯罪案件，多部門缺乏信息通報與統計監測機制，公安機關僅能參照《寄遞渠道治安檢查工作規定》與《企事業單位內部治安保衛條例》等法律，對涉及快遞案情情報偵查不便，形成快遞監管漏洞。

4.中國郵政總公司讓渡監督權

根據國務院《郵政體制改革方案》方案，郵政體制改革的總體思路不斷深化市場化改革。具體來看，中國郵政總公司市場化途徑有以下幾個方面：以公司化和集團化改造為方向，建立現代企業制度；分拆普遍服務業務和競爭性業務，縮小專營業務范圍；讓渡郵政業務監督權給新郵政監管機構。

中國郵政總公司不斷深化市場化改革過程中，國家郵政局承接了原有監督權，但機構改革后，重心由從快遞業服務質量與安全監管，轉移到市場準入和退出機制。即國家郵政局主要承擔依法監管郵政市場，維護信件寄遞業務的專營權，通過管理快遞企業市場準入機制，指導郵政行業安全生產管理工作，組織郵政行業重大突發事件的統籌調度、協調疏導工作等。國家郵政局在深入放管服改革過程中，逐步讓渡、監督權，但仍沒具體具體職能部門承接。而公安機關作為社會治安任務主要承擔者，越位承接中國郵政總公司讓渡的監督權。

圖2：中國郵政總公司市場化改革框架圖

5.新興行業加劇警力不足現狀

作為快遞業務監管任務的主要承擔者，多地方基層派出所已出現警力不足等問題。從“警力、警情數、刑案立案數、刑案破案數、刑拘數、逮捕數、治安查處宗數、治安查處人數、治安拘留數、勞教數、強戒數、戶籍辦理宗數”等12個維度出發，得到基層公安機關警務績效已經維持在較高水平。傳統特種行業監管有成熟市場機制，監管力量與監管資源配置合理，行業良性發展與高效監管體制相互促進。但快遞市場準入門檻低，成本小，小企業通常是有車、有人即成立。探索新監管模式過程，需要大量警力人力投入，而快遞業的精細化監管要求，更將加劇警力捉襟見肘現狀。

圖3：快遞物流閉環流程示意圖

四、富陽地區公安機關快遞業監管探索

浙江杭州的富陽地區，與西湖區、蕭山區、余杭區接壤。轄區總面積1821.03平方千米，轄5個街道、13個鎮、6個鄉，戶籍人口約70萬。2016年富陽區生產總值697.4億元，2016年財政總收入97.2億元。全國寄遞業企業按企業法人注冊類型考察，企業法人單位中的內資有11340個（99.65%）、港澳臺17個（0.15%）、外商23個（0.20%）。內資中，屬于私企性質的私營企業和有限責任公司，合計占89.16%，其中浙江省的私企比重接近94%。私企民企的高比重，說明了市場資本大量涌入快遞行業，既在短時間推動了快遞業的繁榮，也暴露出市場資本的缺點，資本的逐利性決定了快遞企業將企業盈利與資本利益作為行業發展第一要務，缺乏監管的快遞業將陷入行業的惡性競爭發展。富陽地區各家快遞企業市場份額普遍較小，尚未形成地方快遞業協會，呈現“小、散、弱”特點情況下，富陽地區快遞監管形勢較為復雜。

1.富陽地區快遞監管背景

根據調研，快遞企業多為閉環物流，即從“訂單→收件→干線運輸→中轉→干線運輸→派件”等流程，多由一家快遞公司，或在總公司與加盟分公司配合下完成。因此將物流閉環簡化后，可簡化為“收件→干線運輸→中轉→派件”四個環節。在物流四個環節中，產生了不同的社會治安風險。

在收件環節，快遞實名制帶來了信息泄露風險與犯罪。寄快件需要寄件人出示身份證、登記個人信息過程中，個人信息極易被偵知，從而被犯罪分子利用。調研過程中，個人在使用快遞購物后，隱私信息泄露，經常會收到廣告和推銷類的垃圾短信或騷擾電話，影響用戶正常生活秩序。超過20%的調研對象者表示，每天會收到2～3條垃圾短信；約15%的調研對象每天會收到1～2個騷擾電話。

干線運輸環節快遞倉儲安全管理成為重大社會風險。倉儲安全作業管理是包括商品進出倉庫裝卸、搬運、儲存、保管等過程，在快遞企業中，由于快遞時效性限制，對快遞商品裝卸搬運過程中難以嚴格遵守倉儲安全作業管理規定，造成火災爆炸等治安風險。

中轉環節各物流快遞公司多拉快跑的現象增多，物流快遞運輸車輛超載、超速、疲勞駕駛等違法較多。運輸車輛繁雜、駕駛人交通安全意識不足,導致交通違法行為增多,超載超速、人貨混載。2011～2013年間，快遞業的公路運輸業就業人員數猛增，大量未經嚴格培訓、機動車駕駛經驗淡薄的人群涌入運輸業，為追求快遞配送的時效性，快遞電動車經常不按照信號燈通行，逆向行駛，未在非機動車道內行駛，極易引發交通事故。

派件環節易造成快遞財產問題。物流配送在“最后一公里”與收件人產生了“時間差”和“地點差”等問題，難以滿足人民對對配送時效性、便捷性及安全性等服務的要求。因快遞派件不規范，派送快遞無法及時簽收，極易發生快遞被盜或快遞丟失等快遞財產安全問題。此外，快遞員配送簽收環節，由于部分快遞員教育程度低，法律意識單薄，富陽地區多次發生快遞員侵害收件人案件。

圖4：公路運輸業就業人員數

圖5：快遞行業利潤分布表

2.富陽地區快遞行業現狀

（1）盈利能力下降，安全投入減少

客觀環境來看，富陽快遞企業盈利能力下降，為確保競爭力，維持企業盈利，不約而同選擇減少安全投入。通過調研統計得知，在“訂單→收件→干線運輸→中轉→干線運輸→派件”流程中，干線運輸成本與末端配送運輸成本上升較快，其中中小快遞公司干線運輸成本已占總成本的40%以上，且運輸成本仍在不斷上漲。加之快遞企業的網點租賃成本、配送人員薪酬、快遞原材料費用也不斷上浮，富陽地區市場地租賃成本平均約200元/每平方米/月，配送人員薪酬多是底薪加工作量提成，每月每人約6000元左右。此外，配送網點根據配送范圍大小配置配送三輪車，一個配送網點約配置8輛配送車，每車每周成本約500元。而根據富陽地區統計部門相關統計，當地物價與服務費用近年來不斷上漲，快遞企業盈利能力下降，對快遞安檢與快遞監管投入不斷縮減。快遞行業盈利能力下降，也說明了公安機關監管的快遞行業環境正逐漸變差，監管壓力加大。

（2）快遞企業對風險感知偏差

除盈利下行帶來的外部壓力以外，訪談過程匯總，發現快遞企業管理者主觀上，對社會風險感知較低。根據風險感知理論，個體會根據直觀判斷和主觀感受，對周圍因素作出主觀風險的判定，并以此做出相應決策。相關學者通過層次分析法對企業的公共安全風險進行定量評估，“微利、無利化、虧損”趨化明顯后，企業人才招聘機制與企業運營信息等企業經營發展相關要素權重較高，而快遞實名制水平與安檢設備水平則權重較低。快遞企業工作憂慮風險主要集中于營運風險與技術風險，忽視了安檢基礎設施等未知風險。因此部分快遞企業采取激進運營策略，將快遞業安全制度簡化以提高運營效率，將大量危險物品和違禁品送人快遞業市場，給快遞業帶來了重大安全隱患。

3.富陽公安機關快遞業監管實踐

富陽公安為切實加強物流寄遞渠道安全監管，有效防范和打擊利用物流寄遞環節寄運毒品和其他利用快遞的違法犯罪活動，加強對快遞企業監管。在轄區內開展“2018秋冬掃毒會戰”行動，針對快遞環節開展集中行動。主要行動內容有以下三個方面：

（1）走訪目標企業。2017年以來，圓通、中通、申通、順豐等7家快遞公司在交易所上市，大型快遞企業為滿足上市要求，企業工作透明度與規范性明顯提高。因此富陽公安機關前期有針對性梳理確定一批中小民營物流寄遞企業作為走訪目標，落實主體責任。企業走訪過程中，對中小企業主深入交流，要求認真審視自身工作職責，主動擔當企業社會責任，以企業形象、自律情況、安全設施設備配備、安全生產管理執行等方面作為發展重點，填補安全管理上的盲區。社區民警與相關企業建立長效溝通機制，加強對寄遞企業安全管理，有效配合郵政部門與工商部門對快遞企業日常監管。

（2）進行宣傳教育。針對快遞企業安檢人員缺乏相關經驗與積極性，對包裹內夾帶、隱藏違禁物品辨識不足，且多抱“多一事不如少一事”心態，人工安檢防線形同虛設。富陽公安機關首先對安檢人員進行普法教育與相關培訓，以《浙江省毒品違法犯罪舉報獎勵辦法》、《快遞暫行條例》等法律法規和政策規定進行宣傳，強化寄遞企業及其從業人員的快遞安檢意識，明確禁止快遞運輸寄遞物品范圍，對舉報郵寄禁寄物的快遞寄遞企業和個人進行獎勵，充分調動其參與的積極性；二是對從事易制毒化學品、易燃易爆品快遞業務企業的負責人進行重點宣傳教育，簽署安全管理告知書，加強危化品快遞的收寄與倉儲水平，嚴禁不具備危化學品運輸資質的企業從事相關快遞業務，對今后發生的相關犯罪追究其法律責任。

（3）采集關鍵信息。通過對快遞企業快遞信息管控，實現安全關口前移。將分散在不同快遞企業的快遞數據進行收集、評價、選擇、存儲，進行分類整合，形成快遞業大數據庫，為公安機關打擊快遞犯罪提供情報支持。淘寶多次聯合公安機關與其他職能部門，利用快遞大數據，打擊制假售假，以大數據思維推動快遞數據監管智能化。此外，加強對快遞員業信息、聯系方式的掌握，利用快遞員協會等社會組織，強化對流動人員管理，建立快遞員個人誠信檔案，防止前科人員涌入快遞員行業。

五、富陽公安機關對快遞業監管經驗

社會公共行政興起，傳統公安機關大包大攬模式，已經不適應當前市場經濟發展。現有有限警力的制約，要求公安機關對快遞業監管領域收縮與監管方式的更新，單一的公安機關監管轉變為公安機關與社會共同治理，市場力量一定程度的彌補警力不足現狀。基于第三方警務理論等理論，通過市場力量和國家支持，鼓勵越來越多社會力量投入快遞業監管中，促進控制犯罪的責任從公安機構向私人組織轉移。第三方警務是指由公安發起并主導的，促使第三方與公安合作，并利用刑事與民事法律以及刑罰來應對或防止反社會行為或犯罪行為，這些活動則稱之為第三方警務。英美等國早于上世紀末就嘗試與社會第三方合作，加強對社會監管，如在對青少年違反宵禁、逃學或涂鴉等行為的監管過程中，與學校、家長之間建立第三方警務體系，否則將起訴學校與父母。在針對快遞業監管的第三方警務活動中，依賴更廣泛的社會組織和公民個人，有效提高監管效率。富陽區通過專項行動，與轄區內快遞業市場主體加強了聯系，形成了“治安責任共擔”模式，使轄區內派出所成功杜絕了快遞犯罪的發生，實現了快遞犯罪的0發生。

表2：快遞業公司對風險要素感知重要性統計

1.接納新興市場力量，調節監管模式

寄遞業，尤其是快遞行業，屬于新興行業，每年監管工作的工作量極大，基層民警反應對寄遞業監管任務感到“力不從心”。在中國郵政總公司改制后，對基層郵局與快遞公司掌控能力減弱，公安機關的監管壓力倍增。傳統監管模式需要大量警力人力投入，而快遞業的監管，在面臨警力受限的條件下，需要探索新型監管模式。以富陽區新登派出所為例，在2018年上半年，轄區有效總警情高達1883起。此外，巡邏、診察、設卡、清查等持續性的工作也需要大量警力，難以抽出警力實現對新興行業的有效監管。

造成警力緊張的主要原因是監管方式單一。傳統將監管方式劃分成兩類：硬性監管與軟性監管。硬性監管是指，通過制定相關規章制度，依據現有行政體系，建立相應的監督模式，以確保規章制度的落實。軟性監管則指政府主體與第三方組織，通過協商、合同、激勵、指導等不具有強制性的手段，引導被監督主體做出或不做出一定的行為，并與被監督主體打成監督目標的活動。現階段公安機關主要實施硬性監督手段來對快遞業監管，排斥市場力量。即公安機關認為主要依靠行政機關，制定完備管理制度、進行嚴格檢查，可以實現監管效果。但單一監管手段忽視了市場客觀規律，忽視了市場資本與快遞從業人員的逐利性，將被監管對象人看成是“機器人”，使其喪失了落實監管的能動性與積極性。如在政府機關推動快遞行業升級過程中，著力推動信息化建設以提高安檢質量，忽視了快遞行業對政策的配合與反饋。快遞企業在智能化、無人化升級的過程中單純考慮便捷性，以提高企業運營效率，忽視了人證相符、當面驗視人工復檢過程，安檢效果反而不如人工安檢。因此，公安機關與公眾個人、社會組織與市場構建協作關系，改變命令控制色彩濃厚的硬性監管模式，是構建快遞業監管的最佳模式。

2.快遞情報共享，建立全流程情報搜集制度

當前我國快遞情報主要由快遞企業設置的專門機構及人員收集，并匯總于郵政管理部門。公安機關受限于沒有明確的法律授權，加之快遞行業管理松散，企業各自間對自身情報隱瞞，難以構建跨部門、多層次快遞情報平臺。與快遞企業的公關工作，以及與郵政部門的跨部門情報合作制度尚不完善，缺乏對原始數據的收集，且收集的快遞情報多以具體案件為導向，難以形成準確、全面、實時的信息池。

深化大數據應用戰略，讓以大數據為核心的智慧警務成為公安工作的的強大引擎，是公安機關必然選擇。將感知、基礎、指揮、平安、民生等數據一體匯聚，也必須將快遞信息監管納入公安大數據建設。目前富陽分局探索大數據應用新模式，形成“一個中心、兩個層面、三個應用場景”大數據展示應用模式，即分局指揮中心數據匯總展示，大維穩、大打擊兩個層面數據展示，派出所勤務指揮室、派出所民警、日常工作場景三個場景數據收集與展示。將富陽公安機關將快遞情報平臺視為重要情報來源，對接到公安機關日常工作場景數據平臺，整合人力情報、技偵情報資源，實現信息互交共享。此外，2018年交通運輸部出臺《智能快件箱寄遞服務管理辦法》，2018年豐巢智能快件箱累計取件量近25億件，成為末端物流交付新選擇。為了提供安全、智能的物流末端一體服務，快件箱采用語音圖像識別等物聯網技術，人臉識別智能快遞柜也已開始推廣。富陽公安機關積極嘗試大數據平臺建設合作，利用快遞箱等智能終端，將安置人臉識別、MAC采集設備普及便民。將高清監控、智能卡口多維感知網延伸到快遞分發的小區、單元、樓道，打通信息感知“最后一米”與轄區內智能感知“神經末梢”，積極探索大數據在快遞工作中的新運用，完善快遞情報監管體系。

3.發掘市場力量，完善公安機關監管體系

公安機關以政策、法規及行政手段來彌補市場的缺陷，糾正快遞市場的監管失靈，從而維護社會公共安全與公民利益。而我國公安機關并非快遞業專職監管機構，其監管職權多受限制，因而監管政策制定過程中存在“近視效應”，對新興行業建立監管體系存在較高的沉積成本，以及監管政策有限的執行力度與約束力度，現有監管體系尚未完善。此外，快遞市場的日益細化，行業專業化程度越來越高，對監管機構技術性要求提出了新的挑戰，公安機關難以及時有效的回應快遞業監管問題，實現對快遞業的精細化管理。

快遞業的精細化管理的主要形式則是“外包制”。基于第三方管理理論，公安機關吸納市場力量并加以組織，激發市場力量的積極性以控制快遞犯罪。通過發掘市場力量，改變以往對快遞犯罪的預防與矯正單一模式，利用市場的人力、技術來識別并管理快遞業風險。在發掘市場經濟中信息技術、數據挖掘等力量后，改革公安機關快遞監管模式，傳統命令和控制的監管模式變革為回應式監管模式，提高治理效能，打造精細化治理格局。如常州公安與快遞員協會多方協調合作，加強頂層設計，研發信息化管理智能終端，“快遞小哥”全部安裝手機APP，出臺《寄遞行業治安信息員群防群治“微信紅包”獎勵辦法》，通過將快遞員納入情報系統，建立對快遞犯罪的早期預警與舉報體系，其中在寄遞渠道線索成功破獲特大網絡非法買賣槍支案，積極探索引導第三方承擔快遞監管職責的新途徑。

六、結語

快遞業作為一個市場化程度較高的競爭性產業，在市場機制尚不完善，公安機關的監管將決定行業的社會公共服務質量與發展趨勢。本文以杭州市富陽地區公安機關快遞業監管探索為例，分析了因快遞企業的風險感知偏差，導致快遞流程過程中產生的社會風險。富陽公安機關對快遞業集中行動中，踐行了公安機關與快遞業加強聯系、形成了“治安責任共擔”模式的策略，將單一的公安機關治安治理轉變為社會共同治理，傳統命令和控制的監管模式變革為回應式監管模式，并總結出調節監管模式、建立情報共享機制、發掘市場力量三點經驗，為其他地區公安機關的快遞業監管策略提供借鑒和參考。