國有建設用地使用權出讓合同監管機制研究

張志強

出讓國有土地使用權制度是根據我國的國情和社會制度進行的一次對土地使用制度的改革。它利用市場手段調節土地流轉，打破了我國之前幾十年形成的無償供地的模式，為解決我國土地的流轉和使用起到了巨大的作用。但是這一制度在運行和理論上還存在許多問題，這些問題在一定程度上已經影響到了社會的發展。

具有自然資源屬性的土地是有形的資產。優化利用土地資源，就需要集約型的土地管理方式，從根本上來加強土地的監管。努力構建土地集約型管理體系，健全和完善國有建設用地的監管制度。

一、研究背景

為了加強和規范建設用地的監督和管理，貫徹落實國家宏觀調控的政策，土地資源管理的相關部門陸續出臺了關于土地使用權的政策。各地根據自身的不同情況，制定的管理政策也有不同。

二、土地批后管理現狀

（一） 我國目前面臨土地供需的主要問題是人多地少以及耕地資源稀缺。如何保證耕地的使用面積，促進集約型的用地原則，這關系到國家的長遠發展問題和人們的生存問題。在這樣的情況下，許多建設用地沒有進行合理規劃和使用，有許多土地存在閑置未用的情況，這促使相關部門必須盡快出臺合理的規定來規劃這部分的土地。

（二） 許多地區為了促進經濟增長而采用的是粗放型的方式，許多管理者的思想還停留在該地短期的發展中，出現了許多用地不科學的情況。由于土地審批完成后，才具備其資產價值，所以許多地區更加重視審批階段。但由于許多土地審批后，都處于長時間閑置狀態，或土地受讓人也沒有嚴格遵守合同條款來使用土地，或者改變土地規劃用途來增加利潤等等，而這些現象都沒有得到有效的監督管理。

三、土地資產管理的思路和對策

在當前形勢下，應該更加清晰的認識到，雖然我國的國土資源和規劃工作已經有了一些經驗，但還是面臨著許多問題，而這些問題正是我們土地從粗放型轉變為集約型的主要障礙，所以如何以科學的方式來進行土地規劃是當前急切需要解決的問題。

（一） 通過對舊版合同條款的分析和解讀，發現一些目前存在的普遍問題在出讓合同并沒有得到解決，因此需要在履行合同時在文本中加一些補充條約。合同監管的工作不夠嚴謹、監管體系不夠完善等新問題不斷的被暴露出來，工作標準的不夠清晰，各部門協調能力差的問題也日漸凸顯。這些都是目前急需突破的問題。最后一點在合同監管工作的實施過程中缺少監管的依據，這些則必須通過法制化的監管、規范化的措施和現代化的操作，來進一步完善。

（二）上海市在2011年出臺的關于建設用地使用權合同的相關文本中，通過對合同當事人權利的細化、義務合同監管內容的明確，不僅規范了土地交易的行為還提高了土地資源配置的效率，更是加強土地批后監管和落實宏觀調控的重要依據。

（三）通過實踐和探索，合同監管的相關部門需要建立適合本地的合同監管體系。在一個統一的平臺建立當地的土地信息，其中需要包含數據和動態及時更新，涉及鄉、區、市三個層面，形成決策、辦理和巡查三條主線的監管體系。

（四）通過對土地的抽查審核、進行專項通報、建立預報預警等方式，來加強土地使用權出讓合同的監管，通過常態、全域、全稱的監管，達成集約型的監督機制。

四、 重點工作內容與發展方向

（一） 我們要做到掌握土地的基本情況，對合同監管工作的臺賬進行及時理清，這樣才能真正實現合同監管工作過程和內容的全覆蓋，及時對合同的每個環節進行實時監管。在擬定合同時，要做到一合同一臺賬，對合同履行的全過程進行詳細的記錄，保證做到數據的及時更新，為合同監管的長期有效性奠定一個堅實的基礎。

（二）嚴格履行出讓合同有利于在宏觀上調控土地市場，推進集約型的用地措施，也維護了合同的權威性和相關政府部門的權威性。而作為合同監管的工作人員則必須加強他們相關的學習培訓，增強管理意識，提高管理水平和工作人員的自身素質，這樣他們才能做好合同監管工作。

（三）要做到土地出讓合同的全面覆蓋監管，就要從合同簽訂開始，將日常巡查當成日常的任務完成，來確保土地的有序供應，通過現場的調查，掌握土地的各項使用情況，是否存在囤積土地和使用權逾期的情況等等，督促土地使用人盡快開工，通過對閑置土地的處理，合同的調整，來改善土地批后閑置的狀況。

五、結語

國有土地建設使用權的監管還需要走很長的一條路，需要長期有效的機制進行監管。各地有關部門必須要清晰的認識到這一點，增強大局意識，統一思想，進一步增強合同監管的使命感。確保合同內容的全面性，且能夠按照約定有序履行，在最大程度上避免閑置土地的出現，避免國有資產的浪費，盡量讓土地都有效的被利用起來，保護我國有限的土地資源。（作者單位：煙臺市牟平區自然資源調查服務中心）