美國北約情報關系重構方向發展研究

彭孔陽

盡管北約成員國之間有著歷史悠久且密切的軍事互助與協作，但是聯盟的情報能力仍然不能完全獨立支撐重大跨國軍事行動。一系列軍事沖突都已證明，北約情報能力在持續弱化。在每次軍事沖突中，情報都是取得勝利的關鍵，然而只有大量依賴美國的情報支援，北約取得軍事行動成功才有可能。問題隨之產生，即當其它地區有同步沖突發生時，美國需要北約能夠獨立勝任掌控軍事行動時，北約由于缺乏獨立情報能力而無能為力。

當前美國和北約的情報共享關系，在很大程度上只關注在危機時期增強北約作戰情報能力和各項功能的建設。這種情報合作模式造成了一種危機共享的思維傾向，那就是美國會在北約有重大的軍事行動時，提供作戰情報支援。這種思維傾向妨礙了北約自身綜合情報機制能力的生成和發展。長此以往，危機外就不存在有效且持久的情報共享機制，以便北約情報機構能夠獨立支持聯盟的軍事行動。

重構特殊情報共享關系的原因

在2010年國家安全戰略報告中，奧巴馬總統重點強調了美國干預戰略成功的信條，在一定程度上取決于美國的情報機構與外國政府的通力合作，他們致力于“評估事件，應對危機，并提供了安全與防護。”他還進一步認為：“美國正在加強與外國情報服務部門的合作關系，并且還會與美國的親密盟友保持緊密聯系。”關于北約，具體來說，前國防部長羅伯特·蓋茨在2012年的國防戰略指導報告中斷言，“支持歐洲的和平與繁榮、加強北約的力量與活力符合美國的長期利益，這對歐洲及歐洲以外的地區安全至關重要，而大多數歐洲國家現在仍是安全的構建者，而不是消費者。”至關重要的是，2011年國家軍事戰略確定，“北約成員國扮演著穩定周邊局勢的力量，范圍遍及中東和地中海東部地區、北非、巴爾干以及高加索地區。單獨來看，這些戰略設想足可以充分說明增加與北約情報共享的正當性，然而北約代表著成員國的共識立場，因此，美國加強與北約的情報關系來發展合作伙伴情報能力及增強其可靠性。

1943年的信號情報協議促成了情報可靠交互系統的形成，該系統在1946年3月的英美通信協議中得到了進一步的強化和鞏固。通過非政府機構進行情報交流的框架，是美英兩國的情報運作機制。美英信號情報合作協議為非政府機構情報交換方式奠定了基礎。這給美英兩國在冷戰和后冷戰時期帶來深遠利益。然而，美國情報部門和北約的情報交流被形象地加上了“危機處理”的背景。從二十世紀九十年代至二十一世紀，強烈的“危機處理”背景是美國和北約之間的情報交換機制在北約每次重大行動中需要不斷重建的原因所在。但是，專業的情報合作應該是情報資源廣泛詳盡交流的戰略管理，以便共享情報能充分發揮作用。換句話說，如果只有需要的時候才進行情報共享，那么在危機期間，就無法構建美英兩國享有的“非政府機構”這種特殊的動態情報關系。

特殊情報共享關系的重構方向

永久強化美國情報部門與北約情報部門之間的情報共享力度。要保持美國的強勢外交政策和歐洲安全合作伙伴的軍事部署能力，就必須確保歐洲外圍地區、地中海東部地區、中東地區的安全，然而當前美國與北約的情報共享關系狀態是不穩固的。此外，美國設備和人員資源有限，如果專注于在太平洋地區的軍事行動，將無法顧及北約的相關關切，而臨時改善北約的情報能力也是不現實的。因此，只有通過永久強化美國情報部門與北約情報部門之間的情報共享力度，歐洲盟友才可能減少對美國情報能力的嚴重依賴。情報能力不能替代軍事實力，但情報可以使軍事行動更為高效，也可以簡化不必要的設備和人員的使用。例如，情報代替不了空中加油，但準確的情報可以減少偵察或空襲的飛行架次，從而降低對空中加油能力的過分要求。

制定“特殊情報”協議條款。美國與北約制定類似1943年的“特殊情報”協議條款是可能的。建立這樣一個協定的目標應該致力于非政府機構的情報交流，通過基于共同條款和核查機制的可靠系統，從而在中層軍官之間促進可預見性的情報交流。利用這些非政府機構的情報“守護者”是創建與北約軍事情報交流文化的關鍵。從完全互惠角度而言，好消息是美國已經享有了所有北約情報的好處。作為一個聯盟的創始成員，美國對聯盟了如指掌，如果必要，可以游說各成員國改進情報安全流程。然而，正如前面提到的，其他北約盟國還沒有清晰理解美國情報機構的工作流程、相關程序與情報流程。

增設情報機構執行代理，增強合作透明度。在與北約情報建立更加緊密的合作伙伴關系過程中，為確保合作伙伴之間更加透明的方法之一便是委任一個美國情報機構作為執行代理。北約主要是一個軍事同盟，因此美國國防情報局最適合承擔此項功能。國防部長應該給國防情報局廣泛授權，以增加給北約相關資料的廣度和質量。為了鼓勵多層次分類，斯文德森在其美英關系模式中對多動機情報共享進行了展望。國防情報局應該對北約和北約情報融合中心的工作人員采取的輪換政策，此外，國防情報局應該為北約情報專業人士提供在情報局基層工作交流的機會，基層工作主要是支援北約軍事行動、制定政策和緊急計劃。利用其與歐洲聯合行動和情報中心的關系，國防情報局應該改變歐洲聯合行動和情報中心的授權，把服務于歐洲盟軍最高司令作為其首要任務，其次是服務于美軍歐洲司令部司令。兩個職位都是由美國四星上將或其它將軍擔任，這種細微的變化似乎無關緊要，但是會增加歐洲聯合行動和情報中心的壓力，迫使其將支援北約相關行動作為首要任務，倘若如此，只有需要時才給美軍歐洲司令部工作人員提供情報的情況將會出現明顯逆轉。

加強北約情報融合中心作用。 北約情報融合中心是依據諒解備忘錄由美國出資建立的。該組織最適合成為北約軍事情報中心，而且應該被納入軍事一體化結構，并正式賦予支持北約高層和組成部隊指揮官的神圣使命。當前北約情報融合中心的布局，明確支持歐洲盟軍最高司令用以指揮北約快速反應部隊和聯合特遣部隊的軍事行動，然而，技術上講該組織并不受制于聯合指揮作戰。整合北約情報融合中心，應該在軍事一體化結構的中心植入軍事作戰情報組織，并且將該組織和在荷蘭布魯森和意大利那不勒斯新揭牌的聯合司令部組成部門一樣置于同一層級上。