PPP模式在城市基礎設施建設中的應用

孫萌

隨著經濟新常態下經濟發展的速度逐步提升，城市經濟也隨之加快了發展速度，而基礎設施建設是城市發展不可或缺的一步，同時基礎設施的完善還會提升城市生活品質，促進城市旅游業的發展，在社會經濟發展中發揮聯動作用。基礎設施建設往往具有建設周期長、投資大、政府主導等特點，而財政資金的限制使得政府在推進基礎設施建設時速度緩慢。因此，公私合作的PPP模式在我國基礎設施建設領域開始應用。之后，2014年新《預算法》和國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺進一步促進了PPP模式的推廣和應用。

PPP模式在基礎設施建設中應用的優勢

PPP模式屬于公私合營模式，我國早在20世紀80年代就引入了PPP模式，經過不斷的探索和試點，在全國范圍內已開始普及而且日趨穩定。PPP模式在基礎設施建設中的運用尤其廣泛，主要因為其具備以下優勢。

彌補政府資金的缺口。城市快速發展的過程中，基礎設施建設必不可少，但是由于投資額巨大導致政府資金缺口太大，而社會資本數額龐大，PPP模式提倡企業參與投資并可在運營期間獲取相應收益，為社會資本提供了很好的投資機會，也解決了政府的財政困境。

有利于明確責任，風險共擔。社會資本在PPP項目運行的過程中全程參與，擁有更多主動權，通過協議使各方責任、利益、風險明確，同時民企的先進技術和有效管理可以保障項目的順利開展，保障了雙方的利益，降低了政府的風險，也能在一定程度上加快基礎設施建設的速度。另外，由于民企的加入，政府不再扮演執行和監督的雙重角色，避免了監督的形式化和腐敗的產生。

降低項目建設成本。民企身處變化莫測的市場環境中，為了生存和發展不斷的革新和變化，累積了很多科學有效的管理經驗，同時也制定了相對完善的管理制度和流程，有專門的項目管理團隊，對項目的費用等各方面管理會更加嚴格，并會著重于在不降低質量的同時降低成本和費用以提高資金的使用效率，因此會使整個項目成本相對降低。

PPP模式在城市基礎設施建設中應用所產生的問題

近年來，城市發展的速度越來越快，發展的要求也越來越高，基礎設施建設的發展訴求也在不斷提升，為了加快基礎設施建設的速度，PPP模式被越來越多的城市所重視和應用，但是隨著PPP模式的不斷普及，問題也逐漸產生。

部分城市的社會資本不夠豐富。一些邊遠西部地區的城市以及眾多二線城市與江浙滬等地區的城市相比，經濟發展較為緩慢和滯后，社會資本也不夠豐富。因此，社會資本會相對集中于北上廣深等經濟發達的一線城市，很多二線城市在推廣PPP模式時，一些項目不容易找到資金充足的合作伙伴，或者發生項目建設期間資金不足等情況，使項目難以推進或中途停滯。

項目收益不足以吸引社會資本。PPP項目的預期收益率是項目能吸引社會資本的關鍵因素，同時社會資本對項目的全程參與也十分關注。而政府在推廣PPP項目的時候往往會將收益率高的項目留存，更多地推廣收益率相對不高的項目。另外，PPP項目有多種模式，主要包括服務外包、運營和管理外包、租賃外包、特許經營和BOT四種模式，我國采取的大部分都是BOT模式。而由于政府與社會資本之間對話的不平等性，項目合作過程中的公平公正性無法得到保障，因而最終的利益分配也無法確保社會資本的利益，從而挫傷了社會資本的積極性。

相關法律制度缺乏。雖然政府出臺了多個文件來促進PPP模式的應用和推廣，也制定了相關的優惠政策來吸引社會資本，從而為社會資本的參與提供了一定的保障，但是真正完善的高層次的權威法律制度卻一直沒有推出。社會資本在進行投資決策時考慮到項目環境的不確定性和風險因素，會因此退而卻步。

政府信用度不足夠。政府在PPP模式中承擔著管理者的角色，同時又是公私合營的參與者，這樣的雙重責任使得政府的信用度顯得尤為重要。政府的信用對PPP項目的影響主要體現在是否能與社會資本平等的合作從而重視社會資本的利益，二是在合作期間是否會隨意改變政策；三是PPP項目合作期限都在10年以上，在合作期限內政府會否因為換屆而產生合作的不穩定性。

PPP模式在城市基礎設施建設中應用的相關對策

擴大融資范圍，拓寬融資渠道。目前，西部地區城市的PPP項目主要依托當地一些實力雄厚的企業，對于經濟發達地區的資本和外商資本缺乏吸引力。在2019年3月《中華人民共和國外商投資法》頒布后，外商投資得到了更好的法律保障，因此可以借此機會，制定相關政策吸引更多的外資來參與PPP項目的合作。同時也可對企業進行更廣泛的實地考察，制定對應的優惠政策和保障措施，從而簽訂更多的合同，以此來獲得的社會資本。

合理共擔風險共享收益。政府在規劃PPP項目時可以將收益不同的項目都適當的放開并區別對待，不能只著重于宣傳收益小的項目而捂緊收益大的項目。應該對收益明顯的項目加大宣傳力度，從而促進市場競爭。對于收益相對小的項目，應該附帶相關優惠政策或在收益分配方面對社會資本有所傾斜，從而吸引社會資本。同時建立對應的風險共擔機制，合理分配風險。政府與社會資本在承擔風險方面都有各自的特點和優勢，應該利用雙方在風險控制方面的各有所長來分配風險，從而達到最大程度的規避風險。

加快相關法制建設。隨著PPP模式的不斷推廣和完善，相關的法律規章制度建設也必須隨之完善，否則就會阻礙PPP模式的進一步發展。我國目前與PPP模式相關的立法仍停留在地方法規層次，而PPP模式涉及多方利益，且項目規模大、時間長，必須有更高層次的完善的法規來予以支撐和保障。因此，政府應加快相關法制建設，制定一部中央層次的法律制度，給社會資本的相關利益提供保障，使社會資本能放下顧慮來投資城市基礎設施建設，從而促進PPP模式的快速規范的發展。

加強政府誠信建設。雖然在PPP項目的協議中，政府與社會資本處于平等的地位，但由于政府身兼管理職能具備一定的權威性，往往使雙方的合作不能真正的處于平等的地位，而政府能否始終如一的守信、能否如約履行合同都存在著一定的不確定性，要受到換屆、經濟政策等各個方面的影響，無形中讓社會資本方面承擔了更多的風險。因此，必須完善政府的誠信機制，穩定社會資本投資的決心。誠信機制的完善應該從轉變政府的思想觀念開始，政府應擺正自己的位置，正視自己合作者的角色而不是管理者的角色，與社會資本的合作必須公開公平，相關信息不能故意隱瞞，否則應承擔相應的后果。要對合作方給予足夠的尊重和信任，相互監督和促進，打造一個誠信政府的良好形象。

綜上所述，公私合作的PPP模式能夠很好地推進城市基礎設施建設，緩解政府財政壓力，解決政府資金不足的問題。但是由于我國推行PPP模式的時間還不夠長，在政府與社會資本的合作中依然存在很多問題，為了加強PPP模式在我國城市基礎設施建設中的作用，應該建設和加強政府信用，完善各項法規制度，在公私之間合理分擔風險分配收益，擴大融資范疇，從而使PPP模式更好地服務于城市基礎設施建設，推動城市經濟的發展。

參考文獻

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基金項目：西安社科基金“基于PPP模式的西安市城市國際化進程中的基礎設施建設研究”（編號：18J82）

（作者單位：西安思源學院）