對地方政府融資平臺投融資情況的調查及其轉型思考

徐曉娟

地方政府融資平臺是指中央和地方實行分稅制改革后，地方政府為籌集資金推進本地區發展而設立的，必要時輔以地方政府的還款承諾，以實現承接地方政府各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公共事業等不同的項目，是地方政府融資的主要渠道。隨著一系列規范地方政府債務文件的出臺，地方政府平臺融資困難，還本付息壓力加大，近幾年，在省、市、縣級政府層面，對地方政府融資平臺進行了大量的重組和轉型的實踐。筆者對所在的會寧縣地方政府融資平臺會寧縣嘉禾實業有限公司（以下簡稱“嘉禾公司”）進行了調研，并對其轉型發展進行了思考討論。

一、基本情況

截至2018年底，會寧縣融資平臺嘉禾實業有限公司總債務為473376.27萬元，其中棚戶區改造貸款292355.5萬元，易地扶貧搬遷貸款21901.77萬元，貧困村基礎設施建設貸款10630萬元，縣域基礎設施建設貸款148489萬元。

二、平臺經營情況

（一）融資平臺違約情況及融資計劃

2018年嘉禾公司在會寧農村商業銀行有2000萬元的短期周轉資金借款到期，由于平臺暫時無法安排資金歸還該借款而辦理續貸，在續貸的過程中抵押物辦理出現問題，導致貸款續貸拖延兩個月，造成逾期，除此之外，再未發生過違約貸款。2019年，目前計劃不再增加債務，確保債務只減不增，如實在有還款困難，首先考慮展期或續貸。

（二）債務償還措施及預案

根據全國金融工作會議、十九大精神以及中央經濟工作會議精神，按照“摸清底數、明確責任、分類處理、盡快化解”和中央“把隱形債務風險在5-10年內消化完畢”的要求，將地方政府性債務全口徑納入財政預算管理，按照“誰舉債、誰負責、誰償還”的原則，實行分類核算，劃清舉債主體責任，明確償債資金來源，保持限額內債務不超核定的限額，限額外隱性債務只減不增、逐年化解。力爭通過10年（2019—2028年），將全縣隱性債務率均控制到財政綜合財力控制范圍內，切實降低債務風險。

為了進一步加強政府債務管理，會寧縣政府出臺了《會寧縣政府性債務償還管理辦法》，縣政府納入債務監測平臺的分年度償還政府隱性債務，其中：計劃爭取一般債券化解，平臺公司房產變現償還部分。對于政府性債務，政府從2017年開始，從一般公共預算資金中安排5000萬元納入政府性債務還款準備金賬戶，并從2018年開始，每年將預算收入增量的50%用于償還政府性債務。從2017年7月1日起，政府性基金土地出讓金收入除國家規定計提農田水利資金、教育資金、廉租房住房建設等資金后凈結余的60%存入在國庫設立的預算外資金專戶，專門用于償還政府性專項債務。對于平臺公司自償債務，安排經營性收入還款，若到期資金未回流，則考慮平臺公司部分房產變現歸還。

三、地方融資平臺存在的問題

（一）償債資金來源單一，可持續性較差

存量債務的償還主要還是依靠項目收益、地方財政補貼和正常的融資安排。但是受財預【2017】50號和【2017】80號文件的影響，除棚戶區改造的政府購買性貸款全部停止，2018年嘉禾公司新開工項目主要是棚戶區改造，沒有現金流大、收益高的項目，使嘉禾公司償債能力大受影響，而且，嘉禾公司還存在短貸長投的期限錯配問題。目前嘉禾公司自償債務12.56億元，占平臺總負債的28.17%，主要的還款來源為漢唐街項目的出售款，但從目前掌握的情況來看，漢唐街一期入住率不及預期，而二期建設尚未完工，造成新的債務到期，而投資還未見收益。

（二）土地財政難以為繼，現金流吃緊

會寧縣是典型的土地財政，地價下挫將隨著國家調控房地產政策的逐步落實而顯現，導致地方政府儲備的大量土地無法變現，再加上財預【2017】50號文件規定，“地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入投融資平臺，也不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為投融資平臺償債資金來源”，財預【2017】87號文限制了政府購買服務的種類和明確土地一級開發整理業務中超額收益的比例和不能與土地使用權出讓收入掛鉤。自此，平臺公司傳統的“土地模式”難以為繼，這將使嘉禾公司現金流增幅不足。同時地方缺乏龍頭產業，稅收收入低，導致地方財政收入不及預期，償貸能力將面臨考驗。

（三）經營管理政企不分，市場化程度低

嘉禾公司在形式上屬于公司制，但由于設立的背景和目標的特殊性，其實質是政府的資金輸出部門，承擔著政府基礎設施項目建設、貧困區改造等，這類項目投資規模大、回收期長、盈利弱甚至無盈利，在項目的設計開發中往往服從政治意義優先。因此，嘉禾公司管理上存在政企不分、公司治理結構不完善、信息披露不完全、杠桿率大、現金流不足及缺少償債保障機制等問題，不具備獨立經營、自負盈虧的能力。

四、政府融資平臺轉型建議

在對地方政府債務強化監管、嚴控增量的大背景下，地方政府融資平臺逐步剝離政府職能，向市場化轉型發展已成為必然趨勢，但由于歷史原因，政府融資平臺與地方政府的關系盤根錯節、互相依賴，同時平臺公司自我經營能力弱、造血功能差，難以實現自主市場化轉型。按照關掉政府“后門”、打開市場“前門”的精神，完善地方政府投融資平臺法律法規、打開市場化融資渠道等成為平臺公司轉型發展的主要方向。

（一）健全平臺公司治理體系

轉型的前提是建立完善的公司治理結構，完善國有資產監督管理機制。平臺公司的重組和轉型要從地方政府促進發展和防控風險的角度進行，平臺公司的轉型不只是自身的問題，它還涉及到政府職能轉型、政府和平臺公司關系的變化，以及涉及多方面資金關系的變化和市場規則的制定。因此，平臺公司轉型的總體目標應該服從于地方政府的治理目標，地方政府應充分加強國有資產監督管理機構的職能，完善董事會、監事會等組織結構。另一方面，平臺公司應建立科學的決策機制以及完善內部流程，提高規范運營水平，從戰略、組織、績效、企業文化等方面全面系統地完善自身。

（二）完善地方政府融資平臺法制環境，深入推進市場化轉型

當前我國還沒有成文的規范性投融資方面的法律，最新的法律參照文件還是2009年制定的《中華人民共和國企業國有法》，因此需要及早制定一套行之有效的規范化的地方政府投融資管理制度。隨著國企改革文件的出臺和十九大的明確要求，地方融資平臺應積極響應政策，提高資產質量，提升經營能力和市場融資能力，發展多元化業務，利用國企改革紅利，按照資源資產化、資產資本化、資本證券化的原則，實現由政府主導向市場主導全面轉型。

（三）重視債務重組，構建良性循環機制

存量債務的化解是新形勢下融資平臺要解決的關鍵問題，2018-2021年是城投債的集中償付期，但未來依靠以貸還貸的方式將難以為繼，所以建議平臺公司甄別、置換、分類處置還款來源，控制債務規模，通過債務重構、資產盤活等建立化解機制。在平臺公司方面，構建債務風險評估體系，密切關注本地區經濟發展動向、政府的財政情況及平臺公司內部的相關財務指標，提前制定應急措施和風險化解預案。政府方面要幫助平臺轉型發展，積極配合化解政府債務，提高平臺的資產質量。金融機構方面，要加強貸前審查、貸后監管，要根據其信用評價結果確定其授信額度，不能因為有政府兜底而放松對平臺公司財務狀況和償債能力的審查。

（四）面向市場尋求多元化發展，拓寬直接融資渠道

平臺公司轉型成功后，主營的方向還是政府項目，資金需求大，回報周期長，周轉慢，勢必會對平臺的運營重新帶來壓力，為解決這一壓力，平臺應尋求多元化發展，擴大債券、票據、短期融資券的發行規模，積極探尋發展私募股權投資、租賃等融資方式。政府對平臺公司前期改制費用進行補貼和獎勵、減免資產整合過程中涉及的相關稅費，有效促進平臺公司向市場化轉型。在轉型過程中及轉型后，對于棚戶區改造、易地扶貧搬遷、土地征拆等項目，通過政府購買落實。國發【2014】60號“通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經營者”，鼓勵引入社會資本管理運營已建成的市政基礎設施項目;財金【2015】57號文要求“優先支持融資平臺公司存量項目轉型為PPP項目”，積極引入資本參與運營，切實有效化解存量債務;發改投資【2017】1266號文要求“分類實施，各地要根據當地實際情況和項目特點，積極探索、大膽創新，靈活運用PPP模式，規范有序盤活基礎設施存量資產”。因此，對于公益性及運營要求高的項目，可探索采用PPP模式，即引入社會私人部門投資者，共擔風險，共享收益，達到為財政減壓的目的，同時提高公共產品和服務的效率。融資平臺應明確政企市場化結算機制，經營性項目由平臺自主經營、自負盈虧，對于適合通過專項債解決資金問題的項目，由政府統籌實施，平臺積極參與。

（作者單位：中國人民銀行會寧縣支行）