空中交通管制安全績效指標體系及評估方法淺析

張秋　李順晴　田小強

摘 要：目前中國民航的安全管理主要處在規章管理向績效管理轉變的階段，安全管理體系的安全績效效能尚未充分發揮出來，系統全面的安全績效指標及評估的方法也尚未建立。本文通過對比國內外對安全績效的管理，分析了我國民航安全績效管理的不足，提出了構建基于協同的空中交通管制安全績效指標體系和評估方法。

關鍵詞：安全績效;協同;指標體系;評估方法

0 引言

安全是民航的生命線，提高安全水平是民航永恒的追求。國際民航組織（ICAO）多次修訂附件、安全管理手冊等文件，鼓勵并支持全球采用績效管理技術，建立起基于績效的全球空中航行系統。中國民航各級空中交通管理局，在民航局的統一部署和要求下，積極開展了安全管理體系建設和實施工作，基本建立了符合局方要求的管理機制與方法。但目前中國民航的安全管理還主要處在規章管理向績效管理轉變的階段，安全管理體系的安全績效效能尚未充分發揮出來，系統全面的安全績效指標及評估的方法也尚未建立。

1 國內外安全績效研究現狀

1.1 ICAO空管安全績效研究

2004年ICAO發布了《空中交通導航服務者的績效管理和績效考核》[1]，此文件首次提出包括安全、服務質量、運行效率、成本效益四方面的空中交通導航服務者考核指標。2009年出版了《全球績效手冊》[2]，該文件指導國際民航組織締約國的績效考核工作，主要基于績效方法（PBA），目的是提高日常業務的經濟管理效率、集中精力更好地滿足利益相關者的期望并提高客戶滿意度、改革管理方式以滿足形勢發展。2018年出版《安全管理手冊》（第四版），從國家航空安全方案（SSP）和SMS兩個層面提出了規章符合性基礎上的安全績效管理的總體思路。

1.2 EUROCONTROL空管安全績效研究

歐洲航空安全組織（EUROCONTROL）于1999年發布《EUROCONTROL空中交通管理績效考核系統》[3]，將空管績效考核的關鍵指標從安全、延誤、成本效益、空域空中交通管理可用性、飛行效率、靈活性、空管服務的提供可獲得性、環境、公平性等10個方面進行了劃分。隨后，2001年發布了《歐控八國自由航路項目管制員人力資源考核》[4]文件，該文件進一步將管制員績效指標分為：對自由航路項目的認同、工作負荷、運行差錯、人為差錯、管制員監控警惕程度、內部協調、外部協調、管制策略及能力、不正常情況的應付和恢復、軍民航協調能力等。2002年發布的《人力考核績效指標》[5]，從工作負荷、態勢感知、系統監控、團隊精神、信任感、用戶認可度/可用性、人為錯誤等七個方面對空管人員考核指標進行了劃分。

1.3 我國空管安全績效研究

空管安全績效管理理論研究在我國不斷深入開展，且呈現出百花齊放的狀態。張鵬鵬[6]研究了安全績效指標體系的構建過程，提出將組織事故管理思想納入到績效考核中，構建了一套科學有效的安全績效指標體系，并以某航空公司安全績效管理為背景，利用定量化方法對其合理性進行了驗證。肖文娟[7]對基層空管機構安全績效評價體系進行了深入研究，提出安全績效評價體系的實施過程與相應的原則，宏觀上，為基層空管單位構建安全績效評價制度提供了思路;從微觀上看，通過所搭建安全績效評價指標體系及有效的評價方法，可以為改善基層空管單位的安全現狀提供參考。王永剛等[8]對民航監管局安全監管績效進行了研究，將平衡計分卡引入到民航政府部門的績效評價體系中，可提高民航地區管理局及民航監管局的管理水平。

除了學術界對安全績效的眾多研究內容，中國民航局也相應出臺了一系列相關規章及指導材料，重點包括《民航空中交通管理安全管理體系（SMS）建設指導手冊》、《民航安全績效管理推進方案》等。

2 我國民航安全績效管理的不足

相比于ICAO和EUROCONTROL，我國在安全績效理論研究、績效考核評價方法以及民航安全政策規定等方面都已經取得一定成就，但對基于協同的空中交通管制安全績效的研究還存在欠缺，無法為局方和一線管制單位提供科學高效的方法手段系統全面評估整個管制工作安全情況，指導管制安全管理工作，具體表現在：

（一）管制安全績效研究存在不足。目前民航局發布的安全管理文件大部分針對整個民航行業、空管單位、民航生產經營單位，涉及管制、情報、通訊、氣象等部門，對管制單位的基本組成單元（塔臺管制室、進近管制室、區域管制室）安全績效指標的構建和評估方法的設計存在較大的不足，無法適應管制單位的管制安全績效情況，無法實現與其他業務部門安全績效的協同管理，推進SMS的實施。

（二）安全績效管理活動與運行業務活動評估存在孤立。安全績效評估大部分基于ICAO的SMS框架，偏向于安全管理活動指標，采取簡單的定量方法或者定性方法進行績效考評。與管制運行業務的相關安全指標，如告警指標、飛行間隔指標、交通流沖突指標、管制員疲勞指標等聯系不緊密，兩者的協同度較低，無法全面衡量從運行到管理的系統一系列安全活動。

（三）安全績效評估的安全指標與效率指標評估存在孤立。安全績效評估指標更多側重于結果性安全指標，如管制原因事故征候萬架次率等不安全事件率指標，對于空域擁擠度指標、流量指標等過程性效能指標涉及較少，聯系不緊密。安全與效率指標相互影響，若只關注運行安全，將無法提高管制運行效率。安全績效評估應以安全指標為主，兼顧運行效率指標，以實現安全績效管理水平整體提升。

（四）安全績效評估的部門指標和個人指標評估存在孤立。現有安全績效評估指標更多從組織或部門的角度去考量，而管制員群體作為整個管制工作的關鍵人員，長期處于高負荷工作狀態，易出現疲勞，存在較大的安全風險。管制安全績效評估應以部門安全指標為主，兼顧管制員工作負荷個人指標，以實現從組織到個人績效的全面考量。

（五）安全績效評估方法適應性不強。安全績效評價方法的核心需解決指標評分和指標權重的計算問題：針對指標評分，一是采取原始數據進行評分，二是指標原始數據直接簡單等價轉換;針對指標權重，一是采用模糊綜合評價法、層次分析法等主觀評價方法計算，二是采用神經網絡評價法、熵權法等客觀評價法計算。安全績效指標是存在多種屬性的，如高嚴重后果指標、低嚴重后果指標，彼此之間不可同等對待，需協同考慮，分級評定指標得分，采用主客觀結合的方法確定指標權重，以提高安全績效評估方法的適應性。

3 相關建議

空管安全不僅僅是結果的安全，更是過程的安全。空管工作要達到一個比較穩定的安全水平，一方面要建立具有可操作性和實用性的安全績效管理體系，通過落實體系中的每一步來實現對安全績效的管理，另一方面則是需要不斷改進管理過程和考核內容。

針對當前空中交通管制安全績效“一個不足，三個孤立，一個不強”的問題，建議空管單位基于“協同”思想，從“管制運行業務與安全管理協同、安全指標與效率指標協同、組織指標與個人指標協同”三個層面系統構建包含管制運行安全、管制員工作負荷、管制運行協同效能、安全管理在內的管制安全績效指標體系解決“三個孤立”問題，設計管制安全績效評估方法解決“一個不強”問題，進而形成符合當前大環境的基于協同的空中交通管制安全績效指標體系及評估方法，解決“一個不足”問題。

4 結語

本文通過調研分析、文獻梳理安全績效理論和績效管理方法，綜述了國內外民航安全績效管理的現狀，重點分析了我國空中交通管制安全績效評估的不足。然后結合國內管制單位的運行特點，以安全管理體系為指導框架，提出了構建基于協同的空中交通管制安全績效指標體系和評估方法的建議，為管制單位進行安全績效管理提供思路。

參考文獻：

[1]ICAO.空中交通導航服務者的績效管理和績效考核[Z].2004.

[2]ICAO.全球績效手冊[M].2007.

[3]ICAO. Safety Management Manual （Doc 9859）[Z]. 2018.

[4]EUROCONTROL.歐控八國自由航路項目管制員人力資源考核[Z].2001.

[5]EUROCONTROL.人力考核績效指標[Z].2002.

[6]張朋鵬.航空公司安全績效評價研究[D].中國民航大學，2008.

[7]肖文娟.基層空管機構安全績效評價體系研究[D]. 武漢理工大學，2009.

[8]王永剛，呂學梅.民航事故征候的關聯度分析和灰色模型預測[J].安全與環境學報，2006， 6（6）：127-130.