南平市PPP項目的融資困境與對策建議

周良偉

摘 要：本文結合南平市PPP項目開展情況，分析項目融資難的原因，從項目各參與方立場出發，提出解決PPP項目融資難題的基本策略和方法。

關鍵詞：融資;困境;對策;社會資本;金融機構

1 南平市PPP項目融資難的概述

南平市PPP工作在市委、市政府堅強領導及各部門積極配合下，堅持“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”的定位，規范推廣運用PPP。截至2018年12月，入財政部信息平臺項目41個，投資金額830.69億元。其中，入管理庫34個，金額634.31億元。落地項目27個，金額564.50億元。入庫和簽約落地個數位居全省第五，投資金額位居全省第一。2017年以來，國家各部委相繼出臺了一系列規范性文件，開展自查清理工作，金融機構風控部門對于PPP項目合規性審查愈發嚴格，加之當前銀根緊縮，對于純政府付費或大額度可行性缺口補助等項目，由于項目自身現金流不足以覆蓋項目成本，加之項目自身前期審批手續不齊等，金融機構很難審批放款，造成部分項目停工，PPP項目融資難問題突出。截至2018年12月，南平市PPP項目簽約比例為65.85%，已落地項目中完成融資的PPP項目比例為44.4%，PPP項目融資難在一定程度上阻滯了項目推進。

2 PPP項目融資難的原因分析

目前PPP風險分擔及防范機制沒有系統構建起來，融資難愈加普遍是正常的事，在金融環境收緊的時候更易爆發。當前在PPP強監管背景下，國家各部委相繼出臺了一系列規范性文件，PPP市場規模增速下降，資本金受制于債務性資金的“穿透”監管，融資面臨更嚴格的合規性審查或項目退庫風險，金融機構對融資更為謹慎。由于目前PPP相關制度尚未健全，社會各界人士對PPP項目的理解認知不一，項目怎樣才算是合規，合規的PPP項目是否隱性負債，一直沒有相關政策文件予以明確，有的金融機構因此存在“觀望心態”，尚未授信的項目就“停貸”，已授信的項目就“惜貸”。總體上看，融資難、融資貴的現象在短期內較為突出。

2.1 從政府方角度進行原因分析

目前優質PPP項目相對稀少、政策協同與配套相對不夠、PPP項目前期準備工作“不到位”、地方財力趨緊等因素，進一步加劇了項目不規范、融資難等問題。原因有：一是地方在配置土地、資源等資產時，往往遇到法規不銜接等政策顧慮。二是PPP項目前期準備工作“不到位”問題。存在較大部分項目以可研（部分項目為“大可研”）的估算，甚至匡算造價開展PPP招商，加大財政支出預測，不利于財政支出分析，占用支出空間，也不利于精確有效控制投資額和今后預決算審計工作。三是出現了PPP“大干快上”的傾向，有些項目未經嚴格論證導致項目質量不高、規范性不強，這將為未來PPP的支付風險埋下了較大隱患。

2.2 從社會資本方角度進行原因分析

社會資本只做工程不管運營，又不增信，自然出現融資難。原因是多方面的：其一，大多數股東以施工企業為主，以賺取施工利潤為主要目的，缺乏與政府、金融機構長期合作的意愿，重建設輕運營。其二，社會資本為降低資產負債率、不增加現有負債、加強風險隔離等，更愿意“出表”，不愿提供擔保，加劇了融資增信這一難點。部分強勢客戶融資條件高，比如要求債權融資期限與PPP合同期限同步。其三，部分社會資本缺乏契約精神。PPP項目存在社會資本談判時間長、合同簽約落地難、資本金遲遲不到位、項目推進緩慢等情況。原因多方面，有政策不夠完善、缺少前期審批手續，但社會資本缺乏契約精神，存在先中標后談判的思想也是原因之一。在社會資本收到中標通知書后，社會資本提出一攬子的問題，幾十條甚至幾百條修改條款，再談判時間長，進一步加劇融資難度。

2.3 從金融機構方角度進行原因分析

目前除了政策性銀行（國開行等）以外的商業銀行對PPP投資貸款持較謹慎態度，創新動力不足。金融機構風險管控部門基于風險防控，對PPP項目屬性、項目收益以及主體擔保方面要求更加嚴格。原因是多方面的：其一，金融機構項目貸款審批主要基于歷史經營的信貸評估體系，PPP項目公司大都因為成立時間短，經營業績有限、有效資產抵押物少、成長過程中不確定因素多，特別是信息不對稱、資本退出難等瓶頸問題，影響金融機構的投資預期，加大了PPP項目評估難度。其二，目前PPP項目整體質量不高，契約意識不強，資產變現較難，尤其是PPP項目的公共性導致資產抵押、權利質押的利益主張受到限制，金融機構對于這些風險缺乏有效的防控措施。其三，大多數PPP項目周期長、資金需求大，金融市場現有資金多為短期限、偏剛兌，容易出現結構性錯配。金融機構擔心目前合作的社會資本提前抽身、政策變動風險的發生，在PPP項目長期運營、政策等風險沒有社會資本與政府承擔、第三方提供增信措施不足的情況下，金融機構還是傾向于傳統的抵質押貸款。

3 解決PPP項目融資難的對策建議

PPP融資難是政策環境、政府、社會資本、金融機構等多方原因形成的，下面將從政府、社會資本、金融機構等各方提出解決PPP項目融資難的建議：

3.1 規范發展，提高可融資性

政府方應加強PPP監管，規范項目運作，促進項目質量提升，繼續推進財政發改、金融機構、行業主管部門等領域改革，出臺相應優惠政策提高各方參與PPP項目的積極性，進一步提高項目可融資性。首先，要堅持規范發展。一是統籌考慮，尤其對于支出責任較高縣市區，策劃具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、有穩定現金流的項目。重視項目前期各項準備工作，滿足行業管理規定和基本建設程序。針對財預〔2017〕50號、87號、財辦金92號等規范性文件，組織開展學習，認真貫徹落實相關文件的精神要求，逐一排查整改，確保項目開展合法合規。其次，要把好項目入口關、嚴格項目入庫。堅持要求不適宜采用PPP模式、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，杜絕無法實現物有所值、財力無法承受、不具可融資性的項目。完善落地項目，建議實施機構結合項目具體情況，系統性梳理建設規模（尤其工程包、“大可研”項目），嚴格控制投資，降低財政支出。盡快完善項目前期審批手續，協調金融機構，完成項目融資。組織完善項目績效考核管理體系，合理分配風險、嚴格按效付費、降低財政支出壓力。尤其是，嚴把支出紅線，建立財承監測系統，開展PPP項目財政支出責任專項核查，確保一般公共預算支出“10%的紅線”以內。最后，出臺相應優惠政策推動各類金融機構參與。目前僅政策性金融機構尤其是國開行方面對PPP政策支持相對較多，商業銀行在這方面的政策尚不明朗，因此需要進一步出臺更多優惠政策，提高各類商業金融機構參與的積極性。發揮PPP基金的支持引導作用，以此提高融資的可獲得性，促使社會資本參與到項目之中。開展融資擔保，這是當前政策不完善背景下用來控制風險的必要措施，政府可建立財政支出責任風險基金，提供一定的融資或增信支持。

3.2 明確責任，實現風險共擔

社會資本方應深刻認識到社會資本的責任不僅是“B”——建設，更主要的是“O”——經營和管理。要優化合作安排，實現風險共擔，基于長期運營，規范開展PPP投融資業務。首先，在 PPP項目中真正轉變重建設、輕運營的思維，關注運營績效、風險共擔，充分發揮社會資本在融資、建設、運營等方面的比較優勢，努力拓展市場，積極開展真股權、規范的PPP業務。其次，嚴格按照國資委下發的國資發財管〔2017〕192號《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》的要求，要建立健全 PPP項目管理制度，從預算約束、事前可研決策、事中項目實施管理、事后投資評價等方面細化管控流程，構建權責明晰的管理機制，加強企業投資、財務、法務、審計等部門的協同配合，形成管控合力。企業總部要加強集團管控，明確集團對PPP業務管控的主體責任和各級子企業的具體管理責任，加強對重大投資的管控，嚴禁開展不具備經濟性的項目，杜絕盲目決策，遏制短期行為，抑制“跑馬圈地”“工程拉動”等亂投資行為，嚴格規模控制，防止推高債務風險。最后，鑒于PPP項目期限較長，出于防范風險考慮，同時也是為了解除PPP項目融資的后顧之憂，社會資本方應當超前考慮退出機制，在投資決策前就考慮項目融資安排。社會資本方可增厚項目資本金、資產證券化、IPO等。

3.3 轉型創新，提供專業服務

金融機構方應不斷進行業務轉型與創新，主動幫助地方政府謀劃PPP項目、設計主要交易結構，所以金融機構自己要調整。首先，業務要前移，前端介入項目，從協助地方開展PPP項目謀劃和前期研究論證工作開始，提供融資、財務等專業顧問服務。其次，要認識到長期投資的風險，做更多的盡職調查，嚴格評估PPP合同條款、社會資本的組成、施工質量、運維規劃以及概預算包括投資回報率，倒逼社會資本認真準備長期運維。要密切關注社會資本、項目入庫合規性，以及地方債務、財政管理與年度預算等，加強對PPP項目融資的風險防范工作。最后，選擇重運營、契約精神好的社會資本作為合作伙伴，全程參與項目。

4 結語

綜上所述，在政府投資需求大和嚴控政府債務的背景下，南平市將積極尋求更多的社會資本參與到公共基礎設施領域，發揮出社會資本的技術和資金優勢，創造出更多經濟社會效益。同時，也要加強對PPP項目融資的風險防范工作，采取有效措施，降低融資風險，保障PPP項目各個參與方的切身利益，促使南平市PPP項目順利地進行下去。

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