監管一體化高速公路建設項目的廉政風險點及防控

劉振宇

2004年，建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》提出“具有相應監理資質的工程項目管理企業受業主委托進行項目管理，業主可不再另行委托工程監理，該工程項目管理企業依法行使監理權利，承擔監理責任”，為監管一體化模式提供了明確的政策導向和支持。在交通建設領域，監管一體化模式最早由江西省交通人提出。2011年，在井岡山廈坪至睦村（贛湘界）高速公路建設中，江西交通咨詢公司首啟監管一體化模式，監管一體化單位受建設單位的委托與授權，全面主導項目建設的完整過程。2014年9月，由江西交通咨詢公司采取“代建+監理一體化”模式實施的寧安（寧都至安遠）高速項目，成為交通運輸部全國公路建設管理體制改革的試點項目。監管一體化模式改變了傳統工程建設中業主、監理、設計、施工四個主體方的組合，簡化為監管方、設計施工總承包人兩方;將項目建設的前期策劃、設計、招投和建設中的質量、進度、安全以及后期的交工、竣工驗收等職能與監理融于一體。

一、監管一體化模式的廉政風險點

1.質量控制流程風險點。傳統模式下，工程質量監控流程主要由監理單位對施工單位進行監督，業主單位派管理工程師進行巡查。監管一體化模式下監管人主要是項目辦的現場監管部和監管工程師（工程部和測試部）。在該模式下，施工單位為了自己的利益，拉攏腐敗監管工程師的動機依然存在。被腐蝕的監管人員會依照施工單位的要求行使手中的權力。

2.設計變更流程風險點。在該流程，主要參與的部門有合同履約處、現場監管部和總監辦下面的工程部，而且規定了B類以下變更審查流程簡單，不需要上項目辦主任辦公會議討論。在騙取變更費用獲取不正當利益，設計變更掩蓋工程質量問題，變相解決因其違約而導致的進度滯后問題等情境下，監管人員會出現廉政風險。有以下三種形式：一是被動接受不正當、不合理變更;二是主動與施工單位串通變更，從技術層面幫助施工單位，通過不合理的變更，甚至出謀劃策，指使施工單位進行設計變更，或者是直接虛列隱蔽工程變更內容，以騙取變更費用;三是故意對施工單位合理的變更設置技術門檻或拖延變更辦理時間，以向施工單位索取好處。

3.計量支付流程風險點。該流程環節涉及到現場監管部、總監辦的工程部、合同履約處及財務審計處。一般由施工單位提出計量變更，駐地監理工程師現場核驗，然后現場監管部和工程部復核確認，最后財務審計處審核支付。施工單位可能會對計量資料進行造假，利用隱蔽工程計量控制難度大等問題虛報、冒領工程量或者工程重復計量。廉政風險主要表現為：駐地監理工程師在現場核驗時對施工單位的虛報、多報計量不予核減;現場監管部對施工單位提高計量支付比例視而不見或者故意拖延審核計量周期實現不正當利益;工程部不認真審核不合理的合同外工程單價;相關監管人員或部門故意拖延審批時間進行索賄等。

4.工程交工驗收流程風險點。該流程規定是施工單位自評合格后提出申請，現場監管部審核評定，現場監管部會同工程部和試交通工程質量監督機構進行交工檢驗評定。此時駐地監理工程師，工程部工程人員乃至整個項目辦都有廉政風險。一方面是項目辦監管人員在審核評定時把關不嚴，對不合格工程進行了合格評定，或是降低質量檢測標準，傾向性地選擇檢測內容，或出具虛假報告;另一方面，項目辦監管人員可能會對交通工程質量監督機構驗收人員進行賄賂，或與其串通，規避工程缺陷、隱瞞未完工地點或請其降低驗收標準，出具不真實檢測意見上報交通主管部門。

5.資金管理工作流程風險點。資金管理貫穿于整個項目監管過程，先后有財務審計處、合同履約處、工程部、材料部、現場監管部、行政綜合處等部門參與其中。資金管理工作涉及的環節眾多、相關人員部門眾多、發生次數眾多，依然是監管一體化項目建設中的廉政監管重點領域。廉政風險表現為經辦處室或相關部門在資金申請、審批、撥付過程當中發生以下行為：在手續不完備情形下，不按程序進行付款;挪用、擠占項目資金;惡意拖延、克扣資金支付或提前支付、超付;抽逃、轉移、拆借項目資金;在建設資金緊缺的情況下，將資金撥付給與自己有利益（利害）關系的施工單位等。

二、構建監管一體化模式廉政風險點防控機制

1.完善制度建設，實施精準的制度約束。腐敗來自于對權力的非正當使用。按照羅伯特·達爾的觀點，廣泛概念上的權力是一個人或一個群體對另一個人或群體施加控制的能力。而這種能力又是來自于各類社會結構——制度的安排，因此，反腐敗的根本措施在于對權力的法律監督和制度制約。

推進制度反腐，一方面要明確這是一個重復博弈——動態均衡的過程，需要樹立過程反腐的理念;另一方面，要從微觀和具體的層面構建腐敗預防與控制機制，從制度層面實施精準化的權力制約。

2.構建激勵機制，實現激勵相容的防范。在監管一體化模式下，一方面監管一體化項目主體多為國資企業主體，不具備設計監管人員分享項目辦產權的可能;另一方面代理人風險中性也很難實現，監管主體總是會傾向于利用機會采取套利行為。畢竟，任何一個組織都不應該期許在沒有其他激勵的情況下，其成員自覺地兌現他與組織的合約承諾。激勵相容機制指的是能夠實現組織目標與個人利益最大化一致的機制。在江西寧安監管一體化模式中，施工單位對本標段不廉潔行為進行主動上報、查處行為在廉政考核中予以獎勵，對發現不報或實施了不廉潔行為的施工單位予以處罰。這形成了一套施工單位與項目辦激勵相容的機制。項目辦追求的價值是項目實施高效廉潔，而廉潔的施工環境一定程度上也是施工單位利益訴求所在。一方面是因為駐地監管人員的卡拿要等不廉潔行為會增加施工單位的成本，另一方面施工單位如果向監管人員行賄的話會帶來很大的信用風險和生存危機。在監管一體化模式中還應從增強組織歸屬感、職業榮譽感以及尊重并實現監管人員個人價值等方面出發，進一步構建激勵相容的廉政風險防范機制。

3.創新信息管理，推進科技智能的監管。強化廉政監管是組織現代化的要求和標志之一。在寧安監管一體化模式中，對工程計量支付和資金管理實施了網上流轉、簽證、申請和支付，一定程度上實現了資金管理的信息化。目前項目辦著手構建廉政監管信息網絡化平臺，在業務流程中根據廉政風險內容與等級，通過信息平臺自動向相關人員及時推送廉政風險信息，以達到廉政風險防范的目的。監管一體化模式中還有待于進一步推進信息化管理，建議在信息化監管方面：一是要強化各部門和主體信息化監管的意識，加強相關技術知識的學習、運用與適應，主動參與并積極探索廉政監管乃至整個項目辦管理信息化的建設;二是基于監管流程，進一步拓展信息收集來源，實現對相關廉政風險點進行全覆蓋，豐富完整監管信息;鼓勵相關主體，特別是施工單位，施工人員發現問題及時通過監管信息系統進行廉政風險事項上報;三是對監管信息管理平臺進行智能化設計，優化信息整合與處理功能，提高對監管信息系統整合、智能處理與預測的能力，突出廉政監管的防范功能;四是重視大數據應用。大數據本質上是通過人工智能化的方式對大量結構化的數據進行信息處理的技術。廉政監管信息是組織管理信息的組成部分，但組織管理信息系統不應該是封閉的，應該與外界信息系統包括個人的信息進行交流與融合，才能建立大數據的圖譜，為大數據技術發揮作用提供空間。

4.強化廉政教育，鑄建防腐拒變的壁壘。井睦和寧安監管一體化項目辦，在組建之初就從高業務水平和過硬政治素質雙標準進行人員選拔，提出要實現“工程優質、干部優秀”的目標;并且注重對監管部門和人員的廉政教育工作，安排了紀檢監察處長專項負責黨風廉政教育和思想政治工作。制定了由項目辦紀委書記總負責，含蓋各施工單位支部書記、項目部管理人員、施工隊伍負責人等人在內的廉潔教育、匯報和約談計劃。但是應當明確的是，廉潔教育的根本目的是使廉潔意識深入人心，是要從認知、意識、理念乃至價值觀上進行型塑。因此需要關注廉潔教育內容、教育隊伍、教育方式以及教育成效的問題。建議在廉政教育方面：一是要以警示性、教育性、貼切性和代表性等為標準，對廉政教育材料和內容進行精選和組排;二是要組建由業內人士和廉政研究專家共同構成的教育隊伍，將業內人士熟悉業務流程，了解廉政易發風險點，與廉政研究專家熟悉腐敗發生機理的理論優勢結合起來;三是要注重對現代廉潔教育方式的采用。數字時代來臨，信息化教育方式具有方便快捷、印象深刻等獨到的優勢，比如說3D乃至5D的體驗式教育等;四是樹立注重廉政教育成效的意識，明確所有廉政教育內容、形式等都是為成效服務的。

5.引導多方參與，編織協同監管的網絡。黨的十九大報告提出反腐敗“要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍”，形成和鞏固反腐敗的壓倒性態勢。營造風清氣正的政治生態，引導崇廉尚實的社會風氣，讓實干擔當成為主流，激發社會正能量成為新時代的特征。在高速建設監管領域，也應當形成多方參與，協同治理腐敗的局面。項目辦應從以下幾個方面織密廉政監管網絡，構建協同治理體系。第一，進一步發揮項目辦黨組織和紀檢委的作用，將組織結構再造的監管優勢發揮出來。一方面改進紀委監察執紀工作方式方法，聚焦重點領域和重點流程;另一方面激活基層黨組織和項目辦黨員以及各路段所在地方紀委的積極性，引導相關主體參與到廉政建設和監管當中來。第二，進一步探索在各項目施工段和部門乃至工程合同承接方單位指定或選聘廉政派駐員或聯絡員的監督機制。一是增加作為紀檢監察處常駐各單位的廉政監督員的數量，二是擴大廉政監督員的監督范圍和職能以及向紀檢監察處匯報本單位的廉政信息的機制。在不增加紀檢監察處人員的情況下實現項目辦監察對象深層次的全覆蓋。第三，加強對監管人員的關心和愛護，激發監管人員責任擔當的事業心和廉潔履責的定力與信心。第四、建立對行賄者更為嚴厲的懲處機制。對與項目辦有利害關系的相關主體行賄行為進行堅決打擊，遏制腐敗滲透行為、壓縮“圍獵”空間。[基金項目：江西省交通運輸廳科技項目“監管一體化管理模式高速公路建設項目廉政監管研究”（項目編號：2017G0055）的階段性研究成果。]

（作者單位：江西交通咨詢有限公司）