基層公務員績效考核的取向、困境及科學化

鄭志芳

2019年是基層減負年，統籌規范地方政府督查檢查考核工作是當前政府績效管理的重要任務。基層公務員是我國黨政機關中擔任非領導職務的公務員，具有規模龐大、構成復雜、任務繁重、工作壓力大等群體特征。大部分基層公務員均處于一線崗位，與老百姓保持密切接觸，是公務員整體形象的生動代表，其績效水平直接影響到黨政機關的工作成效，關系到人民群眾的切身利益。因此，提升基層公務員績效考核的科學化水平對于加強干部隊伍建設，進而推進國家治理能力現代化具有重要意義。

一、基層公務員績效考核的價值取向

1.塑造基層公務員公共服務意識。美國公共行政學家米切爾·李普斯基在其代表性著作《基層官僚：公職人員的困境》中將“那些在工作過程中直接與公眾進行互動，并且在執行工作過程中有相當自由裁量權的公共服務雇員”稱之為街頭官僚。他們不僅是自由裁量解釋和運用政策尺度的權威者，也是高層政治領導者制定政策所依賴的信息提供者。街頭官僚雖處于政策執行末梢，卻是連接上下的關鍵樞紐。結合我國情況來看，基層公務員何嘗不是扮演著這樣一個位卑未敢言高但又制約上下的街頭官僚角色。所以，塑造和強化公共服務意識是建設服務型政府的內在要求，是貫徹落實黨的群眾教育路線活動精神的必然選擇。這就需要發揮績效考核“指揮棒”的作用，引領基層公務員牢固樹立為民服務的宗旨意識。

2.提升基層公務員執行能力。長期以來，西方公共行政遵循著效率至上原則，學者們將績效考核作為一種管理控制手段研究得清晰透徹，實踐者更是將其運用得嫻熟自如。當前，我國還處于以經濟建設為中心的社會主義初級階段，效率依然是政策制定者和實施者追求的一項重要價值準則。但是，將績效考核作為控制杠桿應正確看待其效用。績效考核是一個由計劃、監控、評價和反饋諸環節緊密銜接而成的系統循環，其成效是管理過程中計劃、組織、指揮、協調和控制等多樣性職能活動共同作用的結果。將績效考核僅僅作為一種控制手段，是對績效考核工作的矮化，是一種典型的懶政行為。更有甚者，績效考核經常被作為一種媚上和馭下的政治手段使用，政績工程、形象工程等濫政現象自然就屢見不鮮了。反觀績效考核的意涵，它本是推動和保障公共戰略和政策落地的有用工具。

3.促進基層公務員職業發展。研究顯示，目前我國有半成以上基層公務員存在職業倦怠感，發展無望是這一現象的重要成因。黨的十七屆四中全會提出不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利，要科學考察、準確識別那些想干事、會干事的老實人，不遺余力地宣傳和提拔實績突出的老實人。這一表述對于一大批老老實實做人、踏踏實實干事、兢兢業業工作，處于金字塔底端的基層公務員而言無疑是天籟之聲。要使福音轉化為實惠，就必須充分發揮績效對于人才的鑒別功能，通過客觀準確的績效考核去考察公務員的德才。將績效考核作為促進基層公務員職業發展的基本價值取向，需要正確看待績效考核的作用及其與干部激勵之間的關系。

二、基層公務員績效考核的現實困境

1.規制束縛。要解決績效考核中形形色色的問題，需要正本清源，即科學認識和界定績效的內涵和外延。考察我國各地公務員績效考核制度不難發現，許多地方將公務員考核與公務員績效考核混為一談，將績效和影響績效生成的因素混淆起來。其主要原因是我國一直將公務員考核作為建章立制的對象，各地沿用下來出現了偏差，把針對公務員德、能、勤、績、廉的綜合評價視為公務員績效考核。實際上，中央已經在探索對領導干部德、能、勤、績、廉的進行分別考察。如果公務員績效考核的規制不能名副其實，必然導致考核指標體系設計的偏差，從而影響績效的監控、診斷、改進和考核結果的運用。

2.被動參與。公民和基層公務員卷入績效考核工作的程度對績效考核方案的設計質量和實施效果會產生顯著影響。在服務型政府理念的推動下，民主管理與權威主義之間的平衡和融合成為績效考核化被動為主動的唯一途徑。現實情況是，一些領導者雖認識到民主開放式管理對于績效考核的重要性，但因民主開放的壓力而退卻，更愿意采取事后評價這一有限參與的方式，使普通干部群眾參與績效考核工作的熱情大為消減。改變這一現狀，不僅需要改變領導者的保守態度，更要持續創新公民和基層公務員參與績效考核的機制。

3.考核失據。提高績效考核結果的準確性原本需要最了解考核對象崗位職責、最易于觀察考核對象實際工作狀態的人員擔任考核主體。尤其是績效信息的掌控部門發生了角色錯位，他們或被排除在考核主體的人員來源范圍，或替代考核對象的直接領導而成為考核主體，使績效考核因信息缺失或狹隘的考核視角產生偏離實際績效的結論。

4.反饋泛化。批評與自我批判是黨的三大優良作風之一，黨的各級領導干部和普通公務員應該高度自覺認真地繼承、踐行和發揚這一優良作風。可是在一些地方，批評與自我批判并沒有在績效反饋中得到很好地運用，反饋工作經常流于形式，讓人聽起來空洞乏味，于公務員的素質提升與績效改進無益。阿基里斯曾指出，防衛型官僚人格是造成組織學習障礙的重要原因。所以，提高績效反饋的實效性絕非一蹴而就的易事。

5.激勵乏力。無論是作為自然人，還是作為公職人員，基層公務員都有追求更加美好幸福生活和發展前景的需求和權利。研究顯示，超過80%的公務員將職位升遷視為首位的激勵因素。如果基層公務員在其職業發展過程中過早地陷入“職業高原”困境，進入長期的工作停頓狀態，那么這一群體的高流失率就不足為怪。如果不讓老實人吃虧的精神能夠真正落到實處，那么出色的工作業績是基層公務員謀求進階的最佳叩門磚。而1995年發布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》明顯滯后于干部隊伍建設形勢，2008年出臺的《公務員職務任免和職務升遷（試行）》又過多地關注任職經歷而對績效的要求稍顯寬泛。績效考核結果如何運用，直接決定考核對象對績效考核工作的態度。因此，改變激勵乏力的狀況，對于基層公務員績效考核工作走出困境顯得尤為重要。

三、推進基層公務員績效考核科學化