我國(guó)基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)研究

【摘 要】 文章以馬斯洛需求層次理論和雙因素理論為基礎(chǔ)，闡述我國(guó)基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制取得的成效及存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對(duì)我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議：建立科學(xué)化、法制化的績(jī)效考核制度是激勵(lì)基層公務(wù)員的制度標(biāo)準(zhǔn);建立合理的公務(wù)員薪酬機(jī)制是激勵(lì)基層公務(wù)員的物質(zhì)基礎(chǔ);完備的獎(jiǎng)懲機(jī)制是激勵(lì)基層公務(wù)員的內(nèi)在動(dòng)力。

【關(guān)鍵詞】 公務(wù)員;激勵(lì)機(jī)制;行政效率;政府形象

作為政府機(jī)關(guān)的重要組成部分，基層公務(wù)員工作效率的高低以及權(quán)利行使的規(guī)范與否，直接決定了其在公眾心中的形象。對(duì)基層公務(wù)員進(jìn)行必要的激勵(lì)是提升政府良好形象的重要途徑，也是構(gòu)建高效、廉潔政府的基礎(chǔ)。

一、相關(guān)理論基礎(chǔ)

1、馬斯洛需求層次理論

動(dòng)機(jī)會(huì)產(chǎn)生行為，而動(dòng)機(jī)又與個(gè)人的需求有直接關(guān)系。馬斯洛提出了人類(lèi)基本需求層次理論。這一理論把人的需要由低至高分為五個(gè)層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求，并且表明人的需求遵循遞進(jìn)的規(guī)律，即人們?cè)跐M(mǎn)足了較低層次的需求之后，較高層次的需求才能成為行為的重要決定因素，[1]社會(huì)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，人的需求結(jié)構(gòu)也會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展變化而變化。這五個(gè)需求始終貫穿于基層公務(wù)員的工作與生活中，在探析公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制時(shí)，要充分考慮這五個(gè)需求對(duì)公務(wù)員的影響。

2、雙因素理論

“雙因素”理論也叫激勵(lì)——保健理論，由美國(guó)心理學(xué)家赫茨伯格提出。他認(rèn)為，內(nèi)部因素與工作滿(mǎn)意和動(dòng)機(jī)有關(guān)，外部因素與工作不滿(mǎn)意有關(guān)。個(gè)人與工作的關(guān)系是一項(xiàng)基本關(guān)系，而個(gè)人對(duì)工作的態(tài)度決定了任務(wù)的成敗。基于雙因素理論，本文認(rèn)為，在我國(guó)基層公務(wù)員保健因素（最基本需求）滿(mǎn)足的前提下，忽視公務(wù)員的激勵(lì)因素（高層次需求），會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員的積極性下降，由此要重新審視我國(guó)的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。

二、我國(guó)基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的成效

自《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布至今，公務(wù)員機(jī)制已在我國(guó)經(jīng)歷了二十多個(gè)春秋。通過(guò)二十多年的奮斗，公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制在增強(qiáng)公務(wù)員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性等方面起到了重大效果，并且成果顯著。

首先，“以人為本”的管理理念得到體現(xiàn)。隨著對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)的深化，國(guó)家逐步意識(shí)到了“人”才是組織中最主要的資源和財(cái)富。公務(wù)員機(jī)制也正昭示著以“人”為本的風(fēng)格，以“人”代替“工作”正成為我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的焦點(diǎn)。

其次，工資水平逐年提高。自改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變革逐步深化，公務(wù)員的福利性產(chǎn)品逐漸走入市場(chǎng)化，意味著我國(guó)各類(lèi)公職人員也要面臨社會(huì)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，可是公職人員的薪資過(guò)低難以承擔(dān)上述的福利性產(chǎn)品。所以，給公職人員漲薪是市場(chǎng)范圍擴(kuò)大化的必要保證，并且還能避免部分公職人員為謀個(gè)人及家庭的生存發(fā)展而走上違法犯罪的道路。不論是基層公務(wù)員職務(wù)的提升，還是其職級(jí)薪資的提升，均要在年終考評(píng)合格的基礎(chǔ)上進(jìn)行，一經(jīng)考評(píng)不合格者，必須嚴(yán)禁加薪。這樣，就把薪資分配與公務(wù)員的實(shí)際績(jī)效情況聯(lián)系起來(lái)，提高了薪資對(duì)基層公務(wù)員的激勵(lì)作用，有助于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性，督促他們認(rèn)真工作，從而提高行政工作效率和質(zhì)量。

最后，考核制度逐漸走向規(guī)范。公務(wù)員的考核機(jī)制不僅僅是公務(wù)員制度的“核心”，還是公職人員錄用、晉升、薪資福利、懲罰等的基礎(chǔ)和依據(jù)，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，它也可以為人事決策的制度化和科學(xué)化，以及改善人事制度提供正確指引，客觀(guān)的工作考評(píng)機(jī)制有助于推動(dòng)公正化，提高基層公務(wù)員的工作效率，以保行政執(zhí)法隊(duì)伍的廉潔。公務(wù)員考核機(jī)制自施行以來(lái)取得了良好的成果。

三、我國(guó)現(xiàn)存基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制存在的風(fēng)險(xiǎn)

1、激勵(lì)制度方面存在的風(fēng)險(xiǎn)

（1）考核制度欠科學(xué)。考核制度作為公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)有著非常關(guān)鍵的作用，但目前我國(guó)公務(wù)員考核制度還存在著以下兩方面問(wèn)題：一是考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定片面，缺乏實(shí)踐性。我國(guó)對(duì)基層公務(wù)員的考評(píng)以德、能、勤、績(jī)、廉為標(biāo)準(zhǔn)，但是卻沒(méi)有具體指標(biāo)來(lái)衡量公務(wù)員在這些方面是否達(dá)標(biāo)，這樣的考核標(biāo)準(zhǔn)顯得較為籠統(tǒng)，在考核實(shí)踐中難以具體操作。二是考核方法不科學(xué)。目前我國(guó)基層公務(wù)員的考核是將職位高低不同、工作性質(zhì)不同的人放在同一標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行考查評(píng)比，這樣的方法顯然是不科學(xué)的。職責(zé)不同的崗位很難用同一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而且，將領(lǐng)導(dǎo)和普通公務(wù)員放在一起考量難免有失公平。

（2）薪酬制度欠合理。合理的薪酬制度是激勵(lì)公務(wù)員的一項(xiàng)重要手段，但目前我國(guó)公務(wù)員的薪酬制度因以下問(wèn)題還有待進(jìn)一步完善：首先，目前我國(guó)基層公務(wù)員的基本工資在國(guó)民收入中屬于較低水平，而且各地對(duì)公務(wù)員基本工資的調(diào)節(jié)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于飛速上漲的物價(jià)水平，造成了公務(wù)員群體收入水平低的現(xiàn)狀。其次，各地區(qū)各部門(mén)都在根據(jù)自己的實(shí)際情況發(fā)放津貼、補(bǔ)貼。這樣的方法缺乏合理性、統(tǒng)一管理與嚴(yán)格發(fā)放的制度標(biāo)準(zhǔn)，易造成津貼、補(bǔ)貼發(fā)放不公平的現(xiàn)象。

（3）獎(jiǎng)懲制度不完善。獎(jiǎng)賞和懲罰機(jī)制通過(guò)正反兩個(gè)方面來(lái)對(duì)公務(wù)員的行為起指引和限制效果。當(dāng)前我國(guó)的獎(jiǎng)懲體制依舊有多個(gè)顯著的缺陷：首先，相關(guān)法律法規(guī)配套制度建設(shè)滯后，獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)模糊不定，致使最后的獎(jiǎng)賞濫施，而疏于懲罰，甚至獎(jiǎng)賞的激勵(lì)作用也沒(méi)起到預(yù)想的效果。再者，懲罰效果得不到有效發(fā)揮，或說(shuō)是發(fā)揮力度不足。受到薪酬、福利培訓(xùn)體制等方面激勵(lì)的對(duì)象是所有公務(wù)員，而獎(jiǎng)賞和懲罰的對(duì)象是為數(shù)不多的公務(wù)員，所以易使較多的公務(wù)員出現(xiàn)“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的心理，從而使獎(jiǎng)懲制度起不到預(yù)想的效果。

2、激勵(lì)手段方面存在的風(fēng)險(xiǎn)

（1）激勵(lì)手段不夠靈活。第一，激勵(lì)方法單一。目前，我們所講的激勵(lì)是面向所有公務(wù)員的，是無(wú)差別的。就激勵(lì)方法而言，我國(guó)用獎(jiǎng)勵(lì)的辦法來(lái)具體實(shí)施，用“嘉獎(jiǎng)、記三等功、記二等功、記一等功和授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)”五個(gè)等次來(lái)衡量，但在實(shí)踐中要獲得一等功、榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)很有難度，絕大部分公務(wù)員都難以得到，故而激勵(lì)作用也就難以發(fā)揮最佳作用了。第二，薪酬制度太過(guò)剛性。我國(guó)目前的公務(wù)員體制中一般是以職位分類(lèi)為依據(jù)來(lái)設(shè)立的薪酬級(jí)別，它不按照個(gè)人的工作能力與實(shí)際工作績(jī)效來(lái)發(fā)放薪酬，很難合理判斷個(gè)人的工作貢獻(xiàn)，也難以對(duì)其進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的鼓勵(lì)，最后形成了不同情況卻同等對(duì)待的現(xiàn)象。[2]另外，我國(guó)公務(wù)員薪酬體制只是在考慮了地區(qū)間物價(jià)差距的基礎(chǔ)上完全根據(jù)行政級(jí)別來(lái)確立的，完全不考慮部門(mén)和個(gè)人為社會(huì)進(jìn)步做出貢獻(xiàn)的不同，更不考慮不同的公務(wù)員個(gè)人為工作和組織做出的貢獻(xiàn)。

（2）激勵(lì)方法較為陳舊。在公務(wù)員管理體制中，即使有關(guān)公務(wù)員激勵(lì)的相關(guān)機(jī)制較多，可總的來(lái)說(shuō)，那些機(jī)制的激勵(lì)方式都很過(guò)時(shí)，難以與現(xiàn)行社會(huì)的需求相適應(yīng)。如對(duì)工作表現(xiàn)好的公務(wù)員給予表?yè)P(yáng)、嘉獎(jiǎng)和晉升，對(duì)工作表現(xiàn)不理想的公務(wù)員只是批評(píng)和教育，而且有些機(jī)關(guān)在獎(jiǎng)賞時(shí)缺乏新意。

3、激勵(lì)過(guò)程方面存在的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，在我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)體制運(yùn)行中還存在著基層公務(wù)員依舊缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不完全的問(wèn)題。[3]在激勵(lì)體制中通常體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是橫向競(jìng)爭(zhēng)范圍比較小，我國(guó)公務(wù)員的推選制和考任制都不同程度存在此類(lèi)現(xiàn)象，在推選中，公務(wù)員的數(shù)量通常都是等額的，所以即便沒(méi)有被選中，組織也會(huì)對(duì)其進(jìn)行合理安排，因此幾乎不會(huì)存在備選人員之間進(jìn)行相互競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。考核委任晉升亦是一樣，被考核對(duì)象間根據(jù)規(guī)范性需要來(lái)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的情況不會(huì)發(fā)生。二是競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)較過(guò)時(shí)，我國(guó)當(dāng)前的公務(wù)員晉升一般是依據(jù)考核方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，在某種程度上來(lái)說(shuō)考評(píng)成果在一定程度上的確顯示出了考核者在功績(jī)、能力等方面的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的差別，然而考評(píng)過(guò)程中確實(shí)存在人為因素的影響，例如受太多的人際關(guān)系影響，致使績(jī)效考評(píng)生成的競(jìng)爭(zhēng)形式發(fā)生改變，很難表現(xiàn)其過(guò)程中的公開(kāi)公正競(jìng)爭(zhēng)原則。[4]

四、應(yīng)對(duì)我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

1、建立科學(xué)化、法制化的績(jī)效考核制度是激勵(lì)基層公務(wù)員的制度標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)員考核面臨的主要困境是缺乏合理的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，以及缺乏完善的法律法規(guī)來(lái)保障和規(guī)定考核內(nèi)容與結(jié)果。[5]所以，應(yīng)該建立起以績(jī)效考核為標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)考核制度以及與考核制度相關(guān)的法律法規(guī)。可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，以績(jī)效考核為標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)考核制度。績(jī)效考核不同于傳統(tǒng)的公務(wù)員考核制度，是一種依據(jù)公務(wù)員個(gè)人為組織做出的貢獻(xiàn)大小來(lái)衡量公務(wù)員工作是否合格的考核制度。應(yīng)該建立一套完整的績(jī)效考核體系，將公務(wù)員工作中的遲到早退、工作完成情況以及突出貢獻(xiàn)都納入其中。通過(guò)個(gè)人工作的完成情況對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲，從而激勵(lì)更多公務(wù)員努力工作。

其次，完善與公務(wù)員考核制度相關(guān)的法律與政策。從西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員考核成功的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要建立科學(xué)化的考核體系首先要完善相關(guān)的法律政策，在我國(guó)也應(yīng)該如此。[6]公務(wù)員身為行政隊(duì)伍的主要大軍，應(yīng)該有相關(guān)法律保障其自身權(quán)益，應(yīng)該建立完整的法律規(guī)范、合理的考核法規(guī)文件，制定相關(guān)配套政策，以及加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督管理來(lái)保障考核制度的完善落實(shí)。

2、建立合理的公務(wù)員薪酬機(jī)制是激勵(lì)基層公務(wù)員的物質(zhì)基礎(chǔ)

首先，制定合理的薪資福利制度，體現(xiàn)工作績(jī)效。馬斯洛需求層次中的生理需求是對(duì)人們衣、食、住、行等與個(gè)人生存息息相關(guān)的基本需求。目前，我國(guó)基層公務(wù)員薪酬還處于較低水平，所以要整體衡量財(cái)政負(fù)擔(dān)與基層公務(wù)員生活最低標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，[7]確保公務(wù)員的基本薪資能夠滿(mǎn)足基層公務(wù)員的生活所需。完備的薪酬制度除了能給公務(wù)員提供物質(zhì)生活的基本需求以外，還能對(duì)其進(jìn)行精神上的鼓舞。為了制定符合基層公務(wù)員消費(fèi)水準(zhǔn)的薪資水平，應(yīng)該從以下幾點(diǎn)做起：（1）依照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況確定最低工資水平;（2）基本薪酬必須能夠滿(mǎn)足基層公務(wù)員的日常生活開(kāi)銷(xiāo);（3）根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況適時(shí)調(diào)整基層公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)。

其次，實(shí)行績(jī)效與職級(jí)并行的工資結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)公務(wù)員的工資一般是按照其職位高低與工作年限的多少具體劃分，這在一定程度上造成了同工不同酬、工資高低論資排輩的消極現(xiàn)象。因此，應(yīng)該建立一種績(jī)效與職級(jí)并行的工資結(jié)構(gòu)，按照個(gè)人為組織和社會(huì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)來(lái)對(duì)工資制度進(jìn)行調(diào)整，按照公務(wù)員的職務(wù)依照其所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和其實(shí)際工作績(jī)效對(duì)其進(jìn)行工資發(fā)放。

最后，制定統(tǒng)一的津貼、補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段，我國(guó)公務(wù)員的津貼、補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，很大程度上造成了發(fā)放不合理的現(xiàn)實(shí)情況。因此，應(yīng)該綜合考量各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同職位所應(yīng)獲得的津貼、補(bǔ)貼，依法建立統(tǒng)一的津貼、補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)津貼、補(bǔ)貼進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)放。

3、完備的獎(jiǎng)懲機(jī)制是激勵(lì)基層公務(wù)員的內(nèi)在動(dòng)力

基層行政人員獎(jiǎng)懲機(jī)制的目的即要通過(guò)獎(jiǎng)賞和懲戒的手段來(lái)指引其行動(dòng)，對(duì)所需的行為進(jìn)行正強(qiáng)化，對(duì)需摒棄的行為進(jìn)行負(fù)強(qiáng)化。實(shí)際上，在對(duì)基層行政人員進(jìn)行激勵(lì)的進(jìn)程中，獎(jiǎng)賞和懲戒是相輔相成的，獎(jiǎng)賞是一種正面激勵(lì)而懲戒則是一種反面激勵(lì)。[8]目前要從以下三個(gè)角度創(chuàng)新基層行政人員的獎(jiǎng)懲機(jī)制：

一是在獎(jiǎng)懲原則方面，既要堅(jiān)持物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合，也要堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合。在行政人員激勵(lì)方面，我國(guó)以精神激勵(lì)為主。精神激勵(lì)的作用無(wú)可比擬，可是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下，尤其是作為基層公務(wù)員，其薪資還很低，物質(zhì)誘惑對(duì)他而言更有激勵(lì)作用，因此應(yīng)當(dāng)提升物質(zhì)激勵(lì)的比例。在懲戒方面，要意識(shí)到懲戒不是目的，僅僅是一種教育方式。當(dāng)然，對(duì)違法情況嚴(yán)重的需要追究法律責(zé)任的基層行政人員，要依照相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)普通的違紀(jì)人員，要做到懲戒適宜。

二是獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)要具有可操作性。一方面要讓獎(jiǎng)懲法規(guī)向著具體化、定量化方向發(fā)展，以使得對(duì)具體基層行政人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲時(shí)更有實(shí)際操作性，更精確。另一方面，在獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)制定方面，程度要適宜。程度太高或太低，都不能起到實(shí)際效果。

三是加強(qiáng)獎(jiǎng)懲制度的靈活性。首先要注重獎(jiǎng)懲的時(shí)效性，及時(shí)獎(jiǎng)懲;其次要有針對(duì)性的對(duì)基層行政人員實(shí)行獎(jiǎng)賞，如有的人更看重物質(zhì)激勵(lì)，而有的人則更喜歡精神激勵(lì);最后在符合客觀(guān)實(shí)際的條件下適當(dāng)增加獎(jiǎng)懲的類(lèi)別和方法。

五、結(jié)語(yǔ)

建立有效的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制無(wú)論對(duì)提高行政效率還是維護(hù)政府良好形象都有著無(wú)比深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。但是，目前由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和相關(guān)制度的限制，我國(guó)對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)還存在著制度不科學(xué)、手段單一等多種問(wèn)題。因此，建立一套科學(xué)、高效的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的任務(wù)。因此，我們必須在政治體制改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)，通過(guò)制定合理的績(jī)效評(píng)估體系和薪酬制度來(lái)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行必要激勵(lì)，以此不斷提高政府工作效率，讓政府更好地服務(wù)于人民。

【注 釋】

[1] 陳玉梅.馬斯洛需求層次論在行政組織中的應(yīng)用研究[j].經(jīng)濟(jì)視角，2011.7.

[2] 賀力堅(jiān).當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制中存在的缺陷及其對(duì)策研究[D].碩士學(xué)位論文，中南大學(xué)，2004.25.

[3] 徐晶.試論我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的困境及創(chuàng)新路徑選擇[D].碩士學(xué)位論文，中央民族大學(xué)，2010.36.

[4] 李月霞.我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制研究[d].碩士學(xué)位論文，安徽大學(xué)，2012.35.

[5] 孫昊.我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)制度研究[d].碩士學(xué)位論文，東北大學(xué)，2007.53.

[6] 胡曉東，劉蘭華.美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員績(jī)效評(píng)價(jià)及其啟示[j].中國(guó)行政管理，2012.2.

[7] 白景明.國(guó)外公務(wù)員工資制度對(duì)我國(guó)公務(wù)員工資制度改革的啟示[j].中國(guó)財(cái)政，2014.2.

[8] 陳陽(yáng)陽(yáng).我國(guó)基層公務(wù)員激勵(lì)制度的創(chuàng)新研究.碩士學(xué)位論文[d].鄭州大學(xué)，2016.43.

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【作者簡(jiǎn)介】

萬(wàn)悅敏（1995.7—），江蘇南昌人，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)研究生.