以法律視角探討新疆基層政府依法行政問題

王騰飛 陳亞盟 阿米娜·阿力甫

摘 要 依法行政是依法治國、依法治疆的重要內容，法治國家的建設不但要有完善的法律體系，更要有將靜態的法律貫徹執行到社會生活中的執法體系，行政機關作為國家法律執行的重要載體之一，在依法治國、依法治疆中具有重要作用。依法行政經過多年的推進，新疆各級政府在依法行使職權、依法決策、行政公開等方面已經取得了顯著的成就，在這個過程中由于基層行政機關與群眾直接接觸，承擔著大量的行政決策、行政執法工作，但是基層行政機關工作人員依法行政的意識和依法行政的能力還有待提高，存在有法不依、執法不嚴、隨意執法、多方執法、推諉執法、違法不究、行政救濟流于形式、行政監督不到位等問題。本文通過對新疆基層政府依法行政問題進行探究，找出現階段新疆基層政府依法行政存在的突出問題，借鑒國內外先進的依法行政經驗，為新疆基層政府依法行政改革建言獻策。

關鍵詞 依法治國 依法治疆 新疆 基層政府 依法行政

基金項目：新疆法學會2018年度法學研究課題“新疆基層治理過程中的基層行政機關執法問題法律研究（XF2018B04）”階段性研究成果。

作者簡介：王騰飛，新疆理工學院，講師，研究方向：經濟法、行政法;陳亞盟，阿克蘇職業技術學院，研究方向：行政法、經濟法;阿米娜·阿力甫，新疆理工學院，研究方向：行政法、經濟法。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.207

一、依法治疆背景下新疆基層政府依法行政取得的成效

法治已經成為深入人心的治理理念，隨著依法治國、依法治疆戰略的提出，新疆基層政府從觀念意識到具體的行政行為都有了顯著的提高。基層行政機關發布的規范性文件不再像以前那樣隨性而為或者是以領導的主觀意識為主，而是依上位法為依據，注重法律的權威。在行政執法過程中，更加注重程序的正義，注重證據的采集，以證據事實為依據，以法律等規范性文件為準繩。在行政服務觀念上，注重服務型政府的建設，行政過程中的民主參與、行政公開、方便群眾等具體舉措都得到建立和實行。在行政糾錯過程中，從以前的扯皮推諉到現在的行政監察、紀檢監察、行政復議、行政訴訟等制度的不斷完善，讓老百姓在基層行政機關面前有了更多的話語權。新疆各級政府都在逐步推進法律咨詢專家庫的建設，有的行政事業單位還有專門合作的律師事務所，行政機關從以前行政復議、行政訴訟中的被動應訴到現在將法律咨詢貫穿到行政決策、行政執法、行政復議和行政訴訟的整個行政行為過程。經過依法行政、依法治疆的持續推行，新疆基層政府依法行政已經取得了顯著的成效，在錄用基層公務員過程中引導有法律知識的人才到基層去充實基層公務員隊伍，大大提高了公務員隊伍的法治意識。通過持續的法律宣傳和培訓，行政機關在行政決策過程中以往存在的以言立法等現象得到了根本的改觀，群眾的法律知識得到了很大的提高，具有了對行政機關依法行政的監督意識。另外，國家對監察制度的改革也促使新疆基層行政機關在作出行政行為時更加規范。

二、新疆基層政府依法行政存在的問題

新疆有著特殊的地理區位，屬于多民族聚居的邊疆地區，社會經濟文化有著其特殊性，因此其基層政府在社會治理過程中面臨的問題也有其獨特性。通過調研發現，新疆基層政府在依法行政過程中存在的問題主要有以下幾個方面：

（一）新疆基層公務員法治意識不強

依法行政是建設中國特色社會主義法治國家的基礎，國家的治理需要行政機關，行政機關行政行為的水平關系到國家治理的水平，而行政機關行政行為的水平又依賴公務員的水平。所以要想做好行政機關依法行政工作就必須提高公務員依法行政的意識，只有公務員具有較好的法治意識，才能在作出行政決策時重視法律的權威，杜絕出現基層政府作出的規范性文件違反上位法的低級錯誤。只有公務員具有較好的法治意識，才能在行使具體行政行為時，注重依照法定權限和法定程序來行使權力，并且在出現糾紛時，才能保持克制，依據法律的授權妥善的處理糾紛。通過調研發現，由于新疆基層公務員存在學歷層次較低、國語水平不高、法律知識薄弱等情況，導致相當一部分基層公務員法治意識不強。另外，由于鄉鎮公務員面對的多為學歷不高的各民族群眾，導致基層公務員在作出行政行為時考慮的重點在于群眾能不能聽懂和理解，尤其是針對一些素質不高的法盲群眾時，嚴格的依法行政就會給工作帶來困擾，久而久之，基層公務員依法行政意識就會淡薄。

（二）基層政府依法行政行為不夠規范

通過調研發現，新疆基層政府在行政決策的科學化、民主化方面重形式輕實效。由于基層政府與群眾直接接觸，基層政府的每一項決策都關系到老百姓的切身利益，對于一些關系到大多數人的重大事項或者是對行政相對人的人身財產有重大影響的決定時，基層政府應當通過召開聽證會、座談會等形式廣泛聽取意見，這種形式是非常好的，但是在現實調研中發現這種聽證會、座談會往往流于形式，拍拍照、領導講講話，沒有取得實際的效果。新疆基層政府還存在選擇性執法、執法不公正不文明、行政不作為、運動式執法、自由裁量權不合理等情況。針對一些關系到基層群眾切實利益的一些輕微違法行為，基層行政機關存在由于怕繁瑣、擔責而推諉不作為的情況。對于同一種類違法行為，存在執法者濫用自由裁量權，根據自己的好惡來決定處罰的種類。

（三）群眾法律意識薄弱，缺乏對行政機關依法行政的監督

依法治疆不僅需要行政機關的工作人員有良好的法律素養，同時也需要群眾了解法律知識，監督行政機關依法行政，當自己的權利受到行政機關侵害的時候，可以通過行政訴訟、行政復議等合法的方式來維護自己的權利。通過調研發現，新疆鄉鎮群眾多為少數民族聚居地方，由于交通不便，經濟落后，尤其是南疆克州、和田和喀什的鄉鎮居民文化水平普遍比較低，對于法律法規賦予公民的權利不太了解。再加上這些地區宗教氛圍濃厚，對于法律的保障性功能依賴性比較低。

三、完善新疆基層政府依法行政的建議

（一）引導基層公務員正確認識依法行政的內涵

依法治國、依法行政、依法治疆是一脈相承的，并且隨著改革開放的不斷深化，其內涵也在不斷豐富，基層公務員要想落實好依法行政的政策，就必須知道依法行政的內涵。通過調研發現，幾乎所有的新疆基層公務員對依法行政、依法治疆都有所了解，但他們認為的依法行政和國家要求的依法行政還有差距。一些基層公務員認為依法行政就僅僅是將法律作為管理公民的手段，沒有確立法律至上和依法為民服務的理念。一些公務員在面對上級意見和法律相沖突的時候，還會選擇按照領導意志辦。這些情況反映出一些新疆基層公務員并沒有深刻領會依法行政的真正內涵，根深蒂固的人治思想和法律工具主義嚴重影響了依法行政、依法治疆政策在基層政府中的實施。隨著依法治國國策的不斷推進，依法行政、依法治疆的內涵也在不斷完善，對于新疆基層政府的執政能力也提出了更高的要求。新疆基層公務員在學習依法行政相關政策時不要僅僅滿足于了解依法行政、依法治疆的相關政策，要深入學習其內涵，要將其內涵與自己的工作職責結合起來，才能真正將依法行政的要求落實到實處。

（二）提高新疆基層公務員法律知識和依法行政意識

提高基層政府依法行政的能力首要解決的問題就是基層公務員的思想問題，要不斷強化基層公務員的法治意識，只有培養出一批具有良好法治意識的公務員隊伍才能保證依法治疆的戰略落地生根。通過調研發現，在新疆基層公務員中擁有全日制本科學歷的人員占的比例還不大，尤其是南疆地區比例更少。并且這些公務員中有一些還存在國語水平較弱、年紀較大、學習自主性和學習能力較弱的情況，這就導致新疆基層公務員對于依法行政相關知識的掌握達不到國家要求的水平，不具有相關的法律知識，在依法行政過程中就很難做到依法行政。在今后推進依法行政工作中，要采取多種方式提高基層公務員的法律知識。可以完善注重實效的培訓制度，將培訓考試成績與評優評先結合起來，提高學習質量。可以創新學習的內容和方式，在以集中學習的基礎上進行組織討論、模擬演練、去法院旁聽行政案件等方式提高學習的效率。通過不斷的學習，讓基層公務員既掌握了相關法律知識，也提高了依法行政的意識。

（三）提高依法行政的決策力和執行力

陽光是最好的防腐劑，行政機關掌握著大量的權力，每一項決策都關系到老百姓的切身利益。因此，行政機關在作出決策時一定要慎之又慎，切忌隨性而為。一是注重行政決策的公開化。從決策方案的制定、論證都要廣泛的聽取社會各方面的意見，并且對群眾反映較多的意見要及時反饋，從而形成一個良性的互動機制。二是決策要科學。政府在制定各項規章制度時要充分調動各方面的專業力量，要建立一個長效的顧問制度，將高校、科研院所、行政司法機關、立法機關充分的調動起來，切忌閉門造車。三是建立權責明確的行政執法體制。基層政府大多存在人員不足，但是處理的事務又繁瑣，就導致不同部門職責不是很清晰，出了問題就容易推諉扯皮。因此，要明確各部門之間的權力劃分，通過層層分解目標任務而明確責任。責任清晰了，在后面的行政行為時，就可以實現違法必究，并且要把執法的實效與考核、晉升相掛鉤，從而促進公務員依法行政的積極性，進一步提高基層政府依法行政的能力。

（四）完善健全法律顧問制度

近幾年各級政府開始建立法律專家庫，完善法律顧問和公職律師制度，各級行政事業單位也都主動的完善法律顧問制度，新疆基層政府由于在作出行政行為時面臨的問題更為復雜，所以更要重視法律顧問制度的建立。通過聘請律師事務所或者設立公職律師崗位，讓他們為基層政府重大決策、重大行政行為提供法律意見;參與規范性文件的起草、論證;參與合作項目的洽談、協助起草法律文書;為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發事件提供法律服務;參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務。有了專業的法律專家的參與，將極大的促進基層政府依法行政的能力。

四、結語

新疆作為民族自治地方相比內地來說面臨的政治、經濟、社會問題更加復雜，尤其是基層政府在依法行政過程中還要注重民族習慣、宗教習慣等問題，因此新疆基層政府在依法行政的道路上面臨更多的困難。本文通過實地調研，找出現階段新疆基層政府依法行政面臨的突出問題，在借鑒國內外基層政府依法行政好的經驗基礎上，因地制宜的提出一些建議，為新疆社會穩定和長治久安總目標的實現、為依法治疆政策的進一步實施建言獻策。

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