壓力型體制下基層政策執行主體的行動邏輯

摘 要 基層社會治理是國家治理體系中不可缺少的重要組成部分，而國家政策在基層社會的執行是基層社會治理的重要內容。本文在我國現行壓力型體制下并結合國家權威類型、文化傳統，通過分析2011年鄂西L市地方政府、官員以及農民在土地征用的相關事實與結果，來探究我國基層社會治理中多方主體在政策執行中的行動邏輯。

關鍵詞 壓力型體制 基層政策 執行主體

作者簡介：王玥淳，華中農業大學文法學院社會學專業，本科生，研究方向：社會學。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.203

一、背景分析

制度的生命力在于執行，而制度執行的主體則是掌握公共權力的各級政府和官員，對于基層政府和官員而言，影響其行為模式的兩個主要因素是壓力與能力（謝正富，2013），這種壓力便根植于我們國家政治上的“壓力型體制”。“壓力型體制”最初主要是用來描述中國地方各級政府為了完成經濟任務而將任務指標量化，并將量化的任務指標層層分解到下級部門和個人，為確保任務完成而層層簽訂責任狀或制定的考核程序，這種自上而下通過評價考核產生壓力的體制就叫“壓力型體制”。（趙峻榮，2016）

二、鄂西L市的實例

鄂西L市是湖北省西部邊陲的一個小縣城，與其他地方一樣，L市在投入巨額資金進行基礎設施建設之后進行了土地商業開發，作為國家一級貧困縣的L市的商品房價格也升至全省前幾名。土地商業開發前必須要政府國土部門進行土地征收再掛牌出讓地塊，征收土地中難免補償不合理，尤其是對部分失地農民的生活保障不利。而且有了之前村民的前車之鑒，新的拆遷計劃就更難繼續推行下去，出現了激烈的拆遷矛盾。于是在L市D村黨委書記的爭取下，村民獲得了接近50平米的宅基地，村民在滿足自身居住需要的前提下可以自主建房。

自主建房是有其規范和標準的，但是許多人并沒有按當時規劃部門的要求就直接開始修。而這些超過村民基本需要而多出來的住房大多數都由進城務工的人們購買或者租住，雖然沒有正規的手續，但是比商品房便宜很多，因此需求量也相當的大。尤其是在各中學附近的房子，一度出現了“炒價格”的行為。對于這樣的“搶修”風氣，當地村委會并沒有做出明確的回復與指示，不提倡但是也沒有明確的制止，而是秉著“改善民生”的初衷任其發展，讓村民們滿意。

這樣的自主建房是不符合當時國家的政策和當地土地開發的初衷的。除此之外，因為將建筑材料堆放在本來就不寬的人行道上或者是沿著公路邊上堆放，也嚴重影響了人們的出行和交通秩序。基于這種情況，當地政府不得不進行“三違”治理。三違治理在實際執行中并不順利，修建的人太多，根本就顧不過來;違規治理一直受阻，政府的執法人員也苦不堪言。群眾和執法人員都在觀望：一方面，執法人員因為私房修建里牽扯到太多的利益，要是全部令行拆除，只怕會更加激化政府和群眾的矛盾;另一方面，違法修建房子的人以一種“別人都能修為什么我不能修”或者是“要拆一起拆”的心態而一窩蜂地搶著修房子。

違規建筑的修建嚴重阻礙了整座城市的規劃建設和社會的穩定。就拿小產權房來說，因為資金有限而缺乏相應的配套服務設施，比如沒有停車場，租住這些房子的市民不得不把車停在樓下，甚至占用人行道和公路，影響了市民的正常出行;同時也沒有專業的物業管理團隊，社區秩序及其混亂，偷盜事件常有發生。因為城區內的私房太多，給后續政府的土地征收和拆遷也帶來了極大的困難。

三、基層政策不同執行主體行動邏輯

（一）基層政府變通、執行監督難與“不出事”邏輯

在本文的案例中，基層黨支部班子成員面對拆遷矛盾，在壓力型體制的要求下，通過為村民爭取相當面積的宅基地和默許村民修建自建房來暫時緩解這一矛盾。表面上看來，官民和睦：一邊村委會日常事務能照常開展，另一邊村民如火如荼的開展房屋修建，互不干擾。盡管到這種不正之風的弊端已經慢慢開始“嶄露頭角”，后續問題也在時間的醞釀之下日益凸顯出來之時，村委會還是秉持著“為民謀福”的觀念而無動于衷。因為他們覺得比起嚴重的拆遷矛盾，這些問題都是“小事”。再者便是基層執法人員：他們一方面因為利益的裙帶關系避免與“三違”治理中較強硬的一方進行抗衡;另一方面，他們為了避免激化與村民的矛盾而不敢“輕舉妄動”去拆違法建筑，他們覺得只要沒出大事兒，就是萬幸。也正因為這種不合理的“制衡”狀態，村民才有可乘之機，進行違法修建。

在現行的壓力型體制中，最重要的考核標準之一就是基層社會的穩定狀況。因此在基層治理中，部分官員為了避免群眾通過采取極端行為來表達不滿和抗爭，而做出退讓和變通，來達到短暫的平穩，這就是一種“不出事邏輯”。謝正富指出，在現階段，“不出事邏輯”是“穩定壓倒一切”的政治背景下政府行動邏輯。“不出事”并不是什么問題、什么矛盾都沒有或沒有發生，只是這些矛盾和問題都沒有超出政府的掌控范圍，因此也不會引起新聞媒體和上級政府的關注，最關鍵的是對地方政府的政績沒有影響。

謝正富提到，目的導向的“不出事”邏輯下有兩種模式：高壓控制式和妥協讓步式。在本案例中基層村委會和三違辦執法人員就是采取妥協讓步的方式來實現維護基層社會穩定的目的。同時，“不出事”邏輯也是結果導向性的。在某種意義上，也可以將“不出事邏輯”簡單概括為“維穩邏輯”。案例中地方官員的做法就是典型的為了追求結果即社會秩序的穩定而忽視了行動過程的邏輯，這樣的目的導向最終會造成程序的非公正。

“不出事”行動邏輯只是一種權宜性行動邏輯，并不利于社會矛盾的根本解決，只是通過拖延、掩蓋等方式延遲矛盾爆發的時間。在本案例，村委會班子成員向地方政府爭取村民的宅基地面積，來緩解拆遷矛盾而求得一時的安穩，而沒有從整個鄉村社會的發展遠景來考慮政策的合理性。這種不以社會矛盾的徹底解決為最終目的“不出事”邏輯，只要沖突在一定時期不發生即可，這也是由于官員任期制和政績考核制度的弊端所在。

（二）政策受眾的執行偏差

背景——關系社會的延展。中國傳統社會行政治理的末梢是縣級政府，而廣大的鄉村主要由鄉紳通過儒家倫理道德和鄉規風俗進行治理。重倫理道德、輕規章制度是中國傳統社會治理的基本特征。（曾小峰，2017）在案例中，部分村民憑借自己在有限空間內的社會資源來為自己爭取修建房子的非正式權力，因為“關系硬”而形成與執法人員的僵持局面，仗著壓力型體制下與官員晉升掛鉤的上下級關系這一縫隙，對執法人員進行“要挾”，阻礙了正常的執法。除此之外，我們可以發現村民嚴重的趨同從眾心理，一是看到別人修房子自己也跟風去修的逐利行為，二是在面對執法人員時“別人都能修為什么我不能修”抑或是“要拆一起拆”的心態。當大家都有這樣的心理時，就形成了一種無形的“文化屏障”，在村民群體內形成一種共同的認同和公理，即防止自己和大家共同的利益受損，進而加大了執法的難度。

四、利益驅使下政策受眾執行偏差背后的城市化

改革開放后，我國的基層治理開始向“基層政府主導型”發展，盡管社會力量還不強大，但也呈現出不斷增強的趨勢。比如，基層居民維護利益事件逐步增多，就表明社會力量的不斷發展。陳永超指出農民在自己的利益受到損害且又無力捍衛時，容易選擇兩種方式，一是默不作聲，任其發展;二是誓死捍衛，不惜代價（如聚眾鬧事、上訪等）。（楊永超，2018）在大多數情況下，前者是人們的第一選擇，因此他們對其他的事物更加漠視，這也是村民自治過程中村民政治冷漠、不懂得協作的原因之一;而后一種傾向則對基層的維穩工作帶來了不少麻煩。

在本案例中，村民采取的是干擾正常的政府辦公以及正規執法的途徑來爭取自己的利益。能夠爭取利益的前提便是有逐利的空間，而在本案例中村民們能夠通過租售小產權房或是自建房獲取利益的前提就是該地區對住房的強烈需求，尤其是進城務工或是求學家庭對住房的需求。這也從側面反映了該村鎮商品房的價格高昂，不僅從農村遷移到城鎮的人群買不起房，當地的居民也承受不起高昂的房價。在這種雙重困境下，違法修建的行為就在夾縫中滋長，使村民“一舉兩得”。在該市的城鎮化過程中，雖然進行基礎設施建設和房地產開發，表面上已經具備了承接流動人口的能力，但實際上并不能真正讓當地群眾和流動人口受益。城市化是一個雙向互動的過程，既要考慮到城市的承接能力，更要關懷流動人口的承受能力。

五、結論與反思

隨著基層民主的發展，社會民眾的民主意識、權利意識也在不斷增強，社會對政府的要求也越來越高。（嚴方豪，2018）地方政府的壓力除了來自上級政府之外，還來自于基層社會。在地方政府疲于應付上級政府的工作的同時，對社會的訴求也要作出及時的回應。在這樣的“雙層壓力型體制”下，夾在上級政府與基層社會之間的基層地方政府要對上要有交代對下要有回應，尤其是在上下的目標追求不一致的時候，地方政府就不得不以“不出事”行動邏輯為導向對政策執行進行變通或是曲解。

“不出事”邏輯能夠維持表面的穩定，最低程度地完成上級政府的要求;同時，“不出事”也是對社會訴求的回應，盡管沒有根本滿足社會的要求，但是也能部分滿足。我們不可否認“政策變通”在政策執行過程中的積極效果，尤其是在解決問題和緩和沖突方面的效果。但是因為基層官員行使自由裁量權而脫離原本的政策設計產生變異和缺乏明析性，執行主體就有可乘之機和操作余地，并任由“政策變異”隨意發展，最終會導致正常的法理程序混亂崩塌。“不出事”邏輯的背后是傳統沖突觀。傳統沖突觀認為凡是存在矛盾、沖突的社會是不健康和病態的社會。“不出事”邏輯就是用“堵”和“拖”的辦法來控制社會問題和矛盾，避免社會沖突的發生。

社會沖突是具有普遍性的，我們在強調沖突的負功能時也不能忽視其正功能;因此給社會系統安裝一個“安全閥”將會避免社會的斷裂或崩遺，并促進社會健康有序的發展。謝正富因此提出“出小事”的邏輯運行的過程，即是政府給社會安裝“安全閥”的過程，“出小事”邏輯則正確地認識到社會沖突雖然表面上具有一定的破壞性，但更重要的是它是社會系統的“安全閥”。在本文的案例中引入“安全閥”則顯得尤為重要，群眾通過表達敵對情緒來揭示問題和問題背后的問題——即商品房房價過高，引導基層政府及時對房地產市場價格的壟斷和亂象進行整治，而不是僅僅對基層官員在政策變通和不作為追責。這樣才能從根本上去阻斷村民非法逐利的空間，引導村民以及從農村遷入城市的流動人口在能力所及的情況下通過正規渠道買房，解決居住問題，最終推動整個城市的城市化進程。

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