關(guān)于基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的研究

摘 要 基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是我國發(fā)展的必然選擇。基于此，本文簡述了消防執(zhí)法內(nèi)容，分析了當(dāng)前基層消防執(zhí)法工作中存在的問題，并著重闡述了確立執(zhí)法為民的思想、做好制度保障工作、優(yōu)化消防執(zhí)法程序、多角度的完成消防執(zhí)法規(guī)范化、提升消防業(yè)務(wù)素養(yǎng)及執(zhí)法水平這些基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的具體策略。

關(guān)鍵詞 基層消防執(zhí)法 規(guī)范化建設(shè) 執(zhí)法為民

作者簡介：唐李斌，云南省消防總隊大理州支隊巍山縣大隊，工程師，研究方向：消防監(jiān)督執(zhí)法。

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.198

現(xiàn)階段，我國正處于社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，在這樣的背景下，火災(zāi)的致災(zāi)因素與日俱增，消防救援機構(gòu)面臨的執(zhí)法環(huán)境產(chǎn)生了較大的變化，使得消防執(zhí)法規(guī)范化，特別是基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)更加重要。在基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的支持下，能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法行為的法律效果與社會效果的統(tǒng)一，同時，還能夠提升我國人民群眾的滿意度與安全感。

一、消防執(zhí)法內(nèi)容概述

消防執(zhí)法主要指消防執(zhí)法主體對相應(yīng)人員（消防行政相對人）所采取的涉及到消防安全權(quán)利及義務(wù)等多種消防行政行為。依照這一定義，在進(jìn)行消防執(zhí)法行為的解讀中，可以將其劃分為以下三方面：消防執(zhí)法的主體、消防行政相對人、消防執(zhí)法的內(nèi)容。

在理解這一定義的過程中，需要注意的是，在第十三屆人大第十次會議中進(jìn)行了《消防法》的修正，其中，將消防執(zhí)法中所有涉及“公安機關(guān)”的內(nèi)容全部由“應(yīng)急管理部門”進(jìn)行替代。在本次修改中，主要出現(xiàn)了兩方面的重要變化：第一，消防救援機構(gòu)脫離公安機關(guān)。此時，消防工作的監(jiān)督與管理責(zé)任由應(yīng)急管理部門承擔(dān)。第二，消防救援機構(gòu)與公安機關(guān)及公安派出所轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌男姓C關(guān)。執(zhí)法過程中所有的“內(nèi)部分工”均轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋嗷オ毩ⅰ⒁平灰扑汀薄Ｔ谶@樣的背景下，消防執(zhí)法的主體主要包括縣級以及以上的人民政府、應(yīng)急管理部門、消防救援機構(gòu);消防行政相對人主要包括機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、團(tuán)體、特定的個體工商戶等等;消防執(zhí)法內(nèi)容包括義務(wù)性消防安全行為以及權(quán)力性消防安全行為，是消防行為影響消防行政相對人的責(zé)任以及權(quán)利 。

二、當(dāng)前基層消防執(zhí)法工作中存在的問題分析

（一）消防監(jiān)督人員的責(zé)任感相對較低

當(dāng)前，消防救援隊伍剛完成轉(zhuǎn)制，監(jiān)督人員的穩(wěn)定程度不足，導(dǎo)致其業(yè)務(wù)素養(yǎng)難以提升，也使得監(jiān)督執(zhí)法工作的長遠(yuǎn)性、延續(xù)性降低。這就導(dǎo)致一些監(jiān)督人員出現(xiàn)責(zé)任感降低、工作放任自流等問題。這些監(jiān)督人員并未真正意識到執(zhí)法服務(wù)對象與工作的重要性，使得工作效率、效果不高，影響了基層消防執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)，需要展開重點的解決。

（二）監(jiān)督機制的健全程度不足

由于監(jiān)督機制的不健全，極易導(dǎo)致監(jiān)督人員在實際的執(zhí)法行為中出現(xiàn)不規(guī)范、不合理的操作，甚至有的監(jiān)督人員存在不作為、亂作為的情況。當(dāng)前，雖然消防救援機構(gòu)的監(jiān)督機制在不斷的完善，但在社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情況下，監(jiān)督管理內(nèi)容、對象和方法都在不斷的拓展和變化，監(jiān)督機制在一定程度上滯后于工作需求，現(xiàn)有監(jiān)督機制的懲處措施落實不嚴(yán)格，不利于消防執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展。

（三）忽視程序性的控制

就當(dāng)前基層消防執(zhí)法工作的情況來看，由于基層消防執(zhí)法工作相對繁忙，相關(guān)人員在進(jìn)行實際的工作中，存在著忽視執(zhí)法程序控制的問題。同時，在消防執(zhí)法過程中，“重結(jié)果、輕程序”、“重決定、輕證據(jù)”等情況大量存在。監(jiān)督檢查和調(diào)查取證不規(guī)范、內(nèi)部程序和外部程序混亂、弄虛作假等情況還時有發(fā)生。此外，由于基層消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍力量較為薄弱，人員配比不足，在進(jìn)行監(jiān)督檢查中，還存在單人執(zhí)法的現(xiàn)象。

（四）多方面執(zhí)法工作的規(guī)范程度較低

在當(dāng)前的基層消防執(zhí)法工作中，存在著執(zhí)法行為、檔案管理、文書制作等多項工作規(guī)范程度較低的問題。其中，在消防執(zhí)法行為方面，存在執(zhí)法方式簡單粗暴、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一致性不足、自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。一些監(jiān)督人員在執(zhí)法過程中，存在態(tài)度生硬或蠻橫、隨意關(guān)停或查封場所等問題，導(dǎo)致群眾對基層消防執(zhí)法服務(wù)的認(rèn)可程度不高。在檔案管理方面，存在著未依照消防檔案管理規(guī)定對相應(yīng)檔案展開及時分類歸檔的問題 。同時，還存在著檔案內(nèi)容不完整、案卷移交管理不及時、裝訂不規(guī)范等現(xiàn)象。在文書制作方面，存在著用語不規(guī)范、填寫內(nèi)容不詳細(xì)、使用行政文書替代法律文書等問題。

（五）執(zhí)法業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)有待提升

目前，基層消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設(shè)有了長足進(jìn)步，但是由于執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足、相關(guān)人員未對消防執(zhí)法的相關(guān)知識進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，導(dǎo)致無法滿足基層消防執(zhí)法崗位的實際需求，大部分基層監(jiān)督人員均依靠自身工作經(jīng)驗或者自學(xué)來提高自身業(yè)務(wù)素養(yǎng)，崗前培訓(xùn)和常態(tài)化培訓(xùn)相對缺乏，加之消防體系崗位調(diào)動頻繁，不利于監(jiān)督執(zhí)法工作的延續(xù)和經(jīng)驗積累。

三、基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的具體策略探究

（一）確立執(zhí)法為民的思想

為實現(xiàn)監(jiān)督人員的工作責(zé)任感提升，必須樹立起執(zhí)法為民的思想。要從思想上使消防監(jiān)督人員認(rèn)識到基層消防執(zhí)法的重要意義。同時，要重點展開消防監(jiān)督干部的紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)督，加強價值觀、人生觀教育，使其自覺遵守各項規(guī)章制度，促進(jìn)基層消防執(zhí)法工作的規(guī)范化建設(shè)。

（二）做好制度保障工作

為了確保基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的有序推行，必須要建立起相應(yīng)的制度作為保障。要利用制度約束消防監(jiān)督人員開展監(jiān)督執(zhí)法，對每一個執(zhí)法環(huán)節(jié)與步驟，均依照規(guī)范化建設(shè)的要求準(zhǔn)則完成。在制定監(jiān)督制度的過程中，不僅要對消防監(jiān)督人員的行為提出明確的要求，還要體現(xiàn)出違反該制度的懲戒，提升監(jiān)督制度的執(zhí)行力和權(quán)威性。針對極易發(fā)生執(zhí)法問題的環(huán)節(jié)，要重點設(shè)定相應(yīng)的管理規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，保證執(zhí)法工作的“有章可循”。

（三）優(yōu)化消防執(zhí)法程序

結(jié)合上文的分析能夠發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，基層消防執(zhí)法工作中存在著忽視程序性控制的問題，阻礙了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程。基于這樣的情況，必須要對消防執(zhí)法程序進(jìn)行優(yōu)化。在這一環(huán)節(jié)中，需要重點完成以下幾項工作：第一，對消防監(jiān)督執(zhí)法程序進(jìn)行簡化。要盡可能的實行方便執(zhí)法，降低基層消防執(zhí)法的實際工作量。第二，要編制消防監(jiān)督執(zhí)法范本，確保所有的消防執(zhí)法程序均具備完整的范本，為消防監(jiān)督員展開執(zhí)法行為提供標(biāo)準(zhǔn)的程序性參考。第三，要進(jìn)一步完善消防監(jiān)督信息化管理系統(tǒng)，將所有的文書、案件形式等均保存于管理系統(tǒng)中，為消防執(zhí)法提供更全面的參考。另外，在該管理系統(tǒng)的支持下，能夠更好的完成各個消防監(jiān)督員工作的量化，為考核提供參考。

（四）多角度的完成消防執(zhí)法規(guī)范化

1.實現(xiàn)消防執(zhí)法行為規(guī)范化

在這一環(huán)節(jié)中，要對內(nèi)部監(jiān)督工作展開強化，設(shè)定消防執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限。對于所有的監(jiān)督執(zhí)法事項，均要落實“三級把關(guān)、三級負(fù)責(zé)”的制度 。具體來說，就是在簽訂法律文書時，要經(jīng)過承辦人審查、法制審核以及審核人簽發(fā);在辦理相關(guān)案件時，要經(jīng)過承辦人、法制審核以及審核人的審查。對于一些重點環(huán)節(jié)，必須要落實法制審核與辦案人員的分離以及執(zhí)行處罰人與檢查人的分離，確保相互監(jiān)督機制的落實，促進(jìn)消防執(zhí)法行為的規(guī)范化。

2.實現(xiàn)消防執(zhí)法檔案規(guī)范化

在進(jìn)行消防檔案制定、保存與管理中，要前設(shè)定制作標(biāo)準(zhǔn)，切實實現(xiàn)裝訂統(tǒng)一、資料整理統(tǒng)一、封面樣式與內(nèi)容統(tǒng)一、頁號及目錄編號統(tǒng)一、照片統(tǒng)一、卷名統(tǒng)一，保證消防執(zhí)法檔案管理的規(guī)范化。同時，為了實現(xiàn)管理工作的進(jìn)一步優(yōu)化，筆者認(rèn)為，可以引進(jìn)信息化建設(shè)的方式，使用“紙質(zhì)文檔+電子文檔”的“雙檔制”保存模式，逐步實現(xiàn)全面的檔案編寫及保存數(shù)字化，促進(jìn)消防執(zhí)法檔案管理的規(guī)范化、現(xiàn)代化。

3.實現(xiàn)消防執(zhí)法服務(wù)規(guī)范化

可以展開內(nèi)部執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督考評，并結(jié)合相應(yīng)的獎懲制度，提升消防執(zhí)法的服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)消防執(zhí)法的規(guī)范化 。同時，應(yīng)當(dāng)建立起消防監(jiān)督服務(wù)制度，切實提升服務(wù)效率。另外，還需進(jìn)一步拓寬群眾投訴舉報和提出意見建議的渠道，利用官網(wǎng)、郵箱、微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)平臺的支持，實現(xiàn)群眾投訴通道的增加，定期開展群眾滿意度調(diào)查，提升消防執(zhí)法服務(wù)的質(zhì)量與規(guī)范程度。

4.實現(xiàn)消防執(zhí)法文書規(guī)范化

首先，需保證相關(guān)法律文書書寫的規(guī)范性，并制定并落實法制審核制度。在這一制度的支持下，在實施行政處罰前，結(jié)合上文提及的法制審核人員與辦案人員的分離，應(yīng)當(dāng)安排法制審核人員對違法的主體、行為事實、處罰依據(jù)與程序、處罰結(jié)果等完成審核，提升消防執(zhí)法的規(guī)范性。其次，重視證據(jù)的收集，包括照片、視頻、筆錄等。充分利用執(zhí)法記錄儀的作用，對辦案過程實施全程錄音錄像，雖然當(dāng)前基層監(jiān)督執(zhí)法隊伍已全面配備執(zhí)法記錄儀，但使用率不高或使用不規(guī)范的情況仍存在，要進(jìn)一步制定執(zhí)法記錄儀使用和管理規(guī)定，充分發(fā)揮執(zhí)法記錄儀在證據(jù)采集過程中所起的作用。最后，結(jié)合上文提及的消防監(jiān)督信息化系統(tǒng)的建設(shè)，確保紙質(zhì)文書和電子文書的一致性并實現(xiàn)“雙檔制”，最大程度規(guī)范執(zhí)法文書并實現(xiàn)長期有據(jù)可查。

（五）提升消防業(yè)務(wù)素養(yǎng)及執(zhí)法水平

1.引入消防監(jiān)督員試用制度

當(dāng)相關(guān)人員通過消防監(jiān)督員崗位資格認(rèn)證后，必須要經(jīng)過一定的工作實踐后才能切實的參與消防執(zhí)法。因此，要引入并落實消防監(jiān)督員試用制度。在試用階段，要組織其參與消防監(jiān)督檢查工作、行政審批或行政處罰工作、火災(zāi)調(diào)查工作、檔案管理工作等等，通過全方位的實踐完成經(jīng)驗積累。當(dāng)完成一定量的工作后，可以將相關(guān)人員正式轉(zhuǎn)為消防監(jiān)督員。

2.實施崗位培養(yǎng)制度

在進(jìn)行人才的選拔與培養(yǎng)中，要結(jié)合競爭機制。此時，可以設(shè)定一定數(shù)量的消防監(jiān)督員崗位，通過崗位競爭機制完成人員的選拔。同時，要在逐步輪崗培訓(xùn)制度的支持下，利用人員素養(yǎng)的提升促進(jìn)基層消防執(zhí)法的更加規(guī)范。

3.提升培訓(xùn)力度

為了進(jìn)一步增強基層消防執(zhí)法人員的能力素質(zhì)，促進(jìn)基層消防執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)，必需要提升培訓(xùn)力度。要建立健全經(jīng)常性培訓(xùn)制度并落到實處，要深刻認(rèn)識消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍能力素質(zhì)建設(shè)“長”和“常”的重要性，抓能力素質(zhì)提升是一項長期的工作，并且要常抓不懈，開展經(jīng)常性培訓(xùn)，使得消防監(jiān)督人員對相應(yīng)的法律法規(guī)、執(zhí)法程度、規(guī)范要求等業(yè)務(wù)知識進(jìn)行更為深入的了解，并能夠在實際的消防執(zhí)法過程中熟練使用。通過這樣的方式，能夠促進(jìn)基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的實現(xiàn)。

四、總結(jié)

綜上所述，現(xiàn)階段，基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是消防事業(yè)發(fā)展的必然要求，需要相關(guān)人員重點關(guān)注。在掌握當(dāng)前消防執(zhí)法工作現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，通過確立執(zhí)法為民的思想、做好制度保障工作、優(yōu)化消防執(zhí)法程序、多角度的完成消防執(zhí)法規(guī)范化、提升消防業(yè)務(wù)素養(yǎng)及執(zhí)法水平，實現(xiàn)基層消防執(zhí)法的規(guī)范化，提升人民群眾的滿意度。

注釋：

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