治理視角下跨省流域生態(tài)補償協(xié)商機制構建

摘 要 我國幅員遼闊，有960萬平方公里的土地，其中不乏大江大河。隨著時代的進步和社會的發(fā)展，自然環(huán)境相比曾經(jīng)不甚樂觀，而江河流域作為自然生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，自然難推其咎。特別是在當前我國一些跨省、跨自治區(qū)的流域生態(tài)補償問題方面，由于不同的規(guī)章制度、人文習俗等因素，導致現(xiàn)如今的跨省流域生態(tài)補償問題變得日益復雜，日益棘手。針對此類問題，各個行政機構和行政區(qū)域單位要主動的承擔起責任，做出雙方或者多方面的調(diào)節(jié)和處理，通過科學合理的辦法，嚴格依托法律法規(guī)展開探討和分析，對當前治理視角下跨省流域生態(tài)補償協(xié)商機制的構建做出相應的完善和優(yōu)化，想出具有積極意義的辦法。本文將以新安江流域為例，對其進行深入的分析和探索。

關鍵詞 跨省流域 生態(tài)補償 法律法規(guī) 治理方法 協(xié)商制度

作者簡介：余陶然，安徽省黃山市中級人民法院，法官助理。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.189

地表水和地下水分水線中所包含的集水區(qū)域被稱之為“流域”。既然流域作為一個從發(fā)水源頭到放水道口的完整自然生態(tài)系統(tǒng)，便會有它獨特的生態(tài)空間和生態(tài)涉及區(qū)域。而流域的特點是隨機性強，跨度性較大，如黃河，貫穿我國多省，整體流域長度達到幾千公里。而且流域對自然環(huán)境中的水資源、森林資源、土地資源、空氣資源等都有很大的影響。但是近些年，隨著國家經(jīng)濟的不斷增長，但凡有大型流域的行政區(qū)內(nèi)，基本上都在面臨同一個問題：缺乏對流域的系統(tǒng)化治理和維護，缺乏上下游之間的利益協(xié)調(diào)能力，缺乏保護流域經(jīng)濟體系和發(fā)展流域價值的觀念。隨著時間的推移，特別是在上下游流域利益協(xié)調(diào)方面，被越來越多的人所關注。因此，一些長期居住在流域周圍的人群，以及一些流域分布較為分散的行政區(qū)，要用發(fā)展的眼光去觀察，站在治理的視角下，對跨省流域的生態(tài)補償協(xié)商機制的構建做出正確的反應。以緩解地區(qū)性的生態(tài)環(huán)境矛盾和問題，保證跨省流域在生態(tài)補償協(xié)商機制方面達成共識，依托民商法做到人人盡責，人人受益。

一、 明確新安江流域的初始產(chǎn)權，構建有關利益體的協(xié)商辦法

流域不僅僅是一種生態(tài)環(huán)境的表現(xiàn)，同時也是人類的資源與財富。如北方的黃河，南方的長江，自古以來養(yǎng)育著大批人群，為華夏民族提供者源源不斷的動力。因此，明確產(chǎn)權就是明確生態(tài)服務系統(tǒng)的利益關系，也是明確雙方以及多方責任的分配。因此要建立起以流域為基本單位，同時結合社會的發(fā)展和進步需求，以流域階段行政機構為大單元，治理管轄流域區(qū)域的資源，并對其利益關系進行明確，隨之合理分配。在進行初始水權分配的時候，各行政區(qū)、機關部門、政法單位要發(fā)揮起單元作用，根據(jù)法律制定相應的用水權和流域所有權。然后再進行科學合理的水權分配以及個戶取水用水。同時，要根據(jù)相關法律嚴格明確個戶中的水權配額，建立健全的個戶水權補償機制。根據(jù)法律規(guī)定，個戶在取水用水方面具有相應的用益物權，享受使用、共享、分配、流轉和收益的各種權利。同理之，使用者就是受益者，如果讓渡出使用權，也就是讓渡出了收益權，既無權在享受水權的分配，這時候，個單元就要給予個戶相應的補償。而且國家作為流域和水權的總體管理者，因為公共利益的分配和調(diào)度，在征用個戶的水資源時，要結合個戶的意見，組成利益代表團或者采用問卷調(diào)查的方式，收集關于征用個戶水資源的相關補償意見，并且要結合法律規(guī)定當中的“公共利益界定”相關條款，計算出應補償給個戶的具體方案。水權分配也是利益調(diào)整，應建立協(xié)商機制，利用良好的溝通辦法，協(xié)同政府、管理機構等部門，進行流域內(nèi)個戶和集體資源使用者的利益協(xié)商。重點要突出民意調(diào)查的意見、水權使用中個戶和政府的矛盾點、法律相關條文、流域生態(tài)補償和跨省水資源管理等內(nèi)容。

二、 優(yōu)化新安江流域的管理方案，構建流域生態(tài)補償協(xié)商結構

在今后很長的時間里，我國跨省流域的水權管理辦法和交易方案都是以政府為主要牽引，以人民的意見作為參考，將兩者有效結合，制定出相應的資源管理分配法律法規(guī)和個單元具體管理辦法。在明確水權產(chǎn)權的基礎上，水資源的利用和流域生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化要建立在以流域為基本單位的水資源管理體制上開展，只有這樣才能提高國家的治理能力，讓個戶的水權利益得到最大化的保障。基礎單元的建立，是為了從根本上保證不同區(qū)域和不同流域在局部利益與國家利益面前，明白哪個大、哪個小，明白誰該為誰讓路。因此，基礎單元之間也要建立起互相協(xié)商的管理，特別是上下游各行政區(qū)和個單元之間，要達成共識，保證水權分配的輸入和輸出能最大化的滿足于政府部門和個戶群體。構建流域生態(tài)補償協(xié)商的管理辦法，是為了徹底解決跨省流域上下游在共同治理、共同受益過程中所產(chǎn)生的意見和矛盾。此時，基礎單位就要有效利用其協(xié)商結構在政府和非政府之間進行全面的方案設計和調(diào)查，保證水權分配及時性和科學性，為生態(tài)補償區(qū)域的合作關系和監(jiān)督政策的執(zhí)行注入新鮮動力。

三、 完善新安江跨省流域的法規(guī)，構建相應跨省流域補償制度

法律法規(guī)是約束人們自覺遵守相關制度的一種方法，但是法律法規(guī)同時也是人為設計產(chǎn)生的。因此，體現(xiàn)在跨省流域生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)中，就需要基礎單元對其進行認真的分析和思考，制定出相應的政策，同時結合民商法中的強制性法案，依托政府部門或者地方權力機構的力量，對其進行剛性約束。因為當前的法律條文在生態(tài)補償規(guī)定方面表達的過于唐突、過于含糊，而且在跨省流域生態(tài)補償中并沒有特別明確的要求和規(guī)定，也沒有細致的補償措施和辦法。所以，就應該出臺一種獨立的《流域生態(tài)補償法》，將之高度提升到法律層面，并且要嚴格明確各個流域和各個行政單位之間應該實施的生態(tài)補償手段，以及對補償主體進行補償?shù)霓k法，補償內(nèi)容的具體規(guī)定和補償方式，補償標準的明確等。如新安江，在以中央財政為引導、以安徽和浙江地方財政單位為先遣，對新安江流域生態(tài)環(huán)境補償?shù)幕鸸餐①Y，依托橫向轉移支付，實現(xiàn)了跨省流域生態(tài)補償?shù)纳疃缺Ｕ希矊崿F(xiàn)了依托法律效應明確財政轉移和水資源生態(tài)補償?shù)南嚓P規(guī)定，為兩地區(qū)域的生態(tài)流域補償做出了巨大改革。

四、 帶動群眾力量與工會執(zhí)行力，構建全員參與全員協(xié)商制度

我國是社會主義制度國家，社會主義國家一切決定要參考人民的意見，并且要致力于為人民服務的宗旨。因此，在生態(tài)流域補償制度的建立上，同樣也要把人民的利益和人民的意見納入其中，切不得閉門造車。在新安江流域有著數(shù)千萬的群眾，他們不僅是流域的受益者，同時也是流域的管理者與維護者。流域補償機制如何構建，直接影響著他們的利益與使用權利。因此，體現(xiàn)在協(xié)商機制中，就要將群眾帶動起來，并且要結合當?shù)氐貐^(qū)的工會和黨組織等，對群眾的意見進行整理和歸納，派出協(xié)商機構的群眾代表，或者派出黨小組內(nèi)的發(fā)言人，與相關基礎單元和政府部門進行協(xié)商和溝通。只有這樣，才能將協(xié)商機制有效的建立起來，才能不違背民商法對流域生態(tài)協(xié)商制度的基本規(guī)定。而且采用共同參與，共同設計的方法，可以將治理流域的責任公共化。智慧組織的成熟表現(xiàn)便是此類具有組織化和制度化的團體管理表現(xiàn)。但是基礎單位要切記，在構建全員參與、全員協(xié)商制度的同時，要將相關法律的地位放在第一位，在方案開展和方案落實中形成一種權威導向，只有這樣，才能在全員參與的過程中實現(xiàn)繁而不亂，有理有據(jù)，才能體現(xiàn)出流域生態(tài)補償?shù)臋嘁嬉?guī)定和程序嚴格。

總之，以新安江為參考，像如今我國面對日益嚴峻的流域生態(tài)環(huán)境問題，提出了各種各樣的方法。但是在補償機制問題面前，流域生態(tài)環(huán)境補償機制呈壓倒性態(tài)勢擺在了政府面前。針對此種情況，必須要建立相關生態(tài)補償法案、構建長期合作的協(xié)商機制、發(fā)動群眾的力量和智慧，以法律為根本，以財政為引導，以地方職能部門為抓手，進行深入摸排、積極合作和系統(tǒng)完善。

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