新時代黨內法規的內涵及雙重屬性

摘 要 所謂黨內法治就是用以描述黨內良法善治理想狀態。而黨內法規正是為了保障實現這樣的理想狀態而存在的。為避免引起不必要的理論爭議，需要從理論層面厘清黨內法規的內涵，以進一步夯實黨內法治的理論基礎。同時黨內法規也是中國特色社會主義法治體系中最具中國特色的部分，其在性質、范圍、對象等方面均體現出雙重屬性。具體說就是黨內法規既是“黨的規矩”，也是“黨的法律”，其不但堅持了黨性思維，而且體現了法治思維，所以弄清法規的雙重屬性對深化黨內法規建設就顯得更有意義。

關鍵詞 黨內法規 內涵 雙重屬性

作者簡介：黎洋洋，南通大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

中圖分類號：D616 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.170

十九大以來，黨內法規建設的工作被提高到了新高度，國內針對黨內法規的研究也如雨后春筍般“遍地開花”。要想真正實現全面從嚴治黨，就需要遵循黨內治理的一般規律，同國家法治建設相結合，推進黨內法規制度建設。想真正搞懂黨內法規建設，就首先弄清幾個前提性的問題，繼而深入探究其建設才更有現實意義。

一、黨內法規的內涵

如想全面的了解黨內法規，就必須要從理論層面厘清黨內法規的內涵。簡單來說，可以從結構、機制、目標三個層面加以剖析。

第一， 進一步完善黨內法規的結構。從《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要 （2013-2017 年） 》（以下簡稱規劃綱要）中可以清楚的知道，過往的黨內法規建設主要是從黨的領導、黨的工作、黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和民主集中制6大方面展開。但此處不得不強調的一點是，十九大上，對全面推進黨的建設的布局做出了很大程度上的調整，較之以往，差別是顯而易見的。原本的黨建布局變化成了“以黨的政治建設為統領，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”。 從這個變化中不難發現，如以黨的建設內容為藍本制定黨內法規體系的劃分標準，那么體系劃分就有著較為明顯的不穩定性。所以，其建設的一般規律更適合成為簡單有效的標準。在《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱意見）一文中明確提出了要在黨章之下劃分出包括黨的組織、黨的領導、黨的自身建設、黨的監督保障四大方面的法規制度。這里需要引起注意的是，組織偏重于主體自身，領導、自身建設偏重于內容方面，監督保障更偏重的則是監督機制的問題。這種提法讓黨章的地位得到突顯，同時四大方面又各有側重，所以這種劃分不得不稱贊其為一次偉大的創新。其實這種劃分也為后來的規劃制定提供框架模型，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018- 2022 年）》（以下簡稱第二個五年規劃），這一明確未來五年黨內法規建設重點的規劃中，也是沿用這種框架模式。

第二， 進一步強化黨內法規的機制。如果想推進黨內法治工作，早日實現真正的黨內法治，那么就構建有效的黨內法規運作機制這一條路可走。就如何構建這樣的機制，大體上可從兩個方面展開。一是要讓黨內法規實現從零到N，這一點在《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱制定條例）中有具體的體現。在條例中規定了法規的計劃、起草、審批、解釋、審查等制度，這些制度的制定從根本上提高了法規的質量，降低了執行的難度，整合了制度的體系，使法規的制定有章可循，有例可依。但該條例也未能盡善盡美，比如在法規的解釋上，還顯得不夠充實，仍需要進一步合理填充。二是要讓黨內法規實現從N到落地，這一點在習近平一系列講話中都有所體現。他指出，不但要構建“以黨章為根本，若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系”，而且還要意識到“法規制度的生命力在于執行”，要“提高黨內法規執行力”。 簡單來說，就是要把黨內法規落實到具體的執行之上。要做到這一點，需要從教育學習、檢查監督、評估法規等方面入手，將系列學習教育活動同黨內法規相結合營造良好的氛圍;將黨內監督的重點放在法規的執行、落實工作上，并將對法規的執行、落實情況與公務員年底的等級評定掛鉤;堅持人人平等，不搞特殊化及區別對待，對違反黨紀法規的行為作出嚴肅處理。只有切實使黨內法規落地，法規本身的權威性才能得到保證。

第三， 進一步確立黨內法規建設的目標。基于前期一系列的實踐探索，在總結建設發展的一般性規律的基礎上，黨中央進一步優化調整目標，這一目標在十九大報告中有較明顯的體現。十九大報告提出，“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。” 次年印發的“第二個五年規劃”再次強調了黨章必須成為制度體系的建設的根本，準則條例是制度體系的主干。同時在“規劃綱要”中提出了“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”具體要求。自此黨內法規建設不僅目標清晰，而且要求明確，這就為其建設指明了方向。從具體要求中不難發現，黨內法規制度建設必須牢牢把握住內容科學這個大的前提，各條具體的制度必須要符合中共執政的一般規律，符合人民群眾的切實利益，且制度間能夠建立起緊密的聯系，相互配合，產生良好的化學反應;其次必須扎牢程序嚴密這個基礎，法規制定應按照嚴格的標準，設計出嚴謹的條文，避免可能的漏洞，保障法規的正當執行;再有必須抓住配套完備這條主線，加強制度設計的系統性、全面性，加強相互間的協調聯動，真正使黨內法規實現無死角、全覆蓋。最后必須將運行有效作為法規建設的最終目的，黨內法規的制定目的就是為了解決具體的問題，如果不能起到這樣的一個目的，那么其也就不能滿足黨要管黨現實的需要，所以需更加注重法規的實際效用。中共中央從動態的角度出發，除了明確建設的目標及要求外，又在“意見”中提出，2021年，要建設成黨內法規制度實施與保障體系。這一提法無疑又是彰顯了中共中央的全面謀劃與思考。

二、黨內法規的雙重屬性

中國的法治建設帶有鮮明的中國特色，黨內法規作為法治建設中的重要部分自然而然的帶有鮮明的中國底色。中國共產黨的黨內法規表現出雙重屬性，既是“黨內規矩”，又是“黨的法律”。

（一） 黨內法規是“黨內規矩”

中國共產黨將自身所想表達的意志、所想采取的措施手段都通過黨內法規這種形式表達出來，以明確“黨的規矩”，指引相關工作的開展。具體可從如下兩個角度切入：

第一， 黨將自身意志投射在黨內法規上。這里需要說清楚的是，中國共產黨管黨執政需要依靠黨內法規，那么法規自然就會反映黨的意志，并非是國家的意志。雖然有很多學者指出，黨和國家的意志高度統一，但仍然需要厘清的是，兩者在側重，表現形式等方面有著明顯差異，不可“同日而語”。所以有些觀點將黨的意志與國家意志畫上等號更是完全錯誤的。黨內的文件、領導的報告、會議的講話都可以某種程度上承載黨的意志，而黨內法規與這些載體不同之處在于，法規更基礎、更完整、更有效。這里還需要特別強調的一點是，“黨內法規不是制定主體利益的體現，不是某個黨委部門、某個地方黨組織的意圖的表達，也不是黨員個體意志的簡單相加，更不是個別領導的個人意愿與意圖，而是全黨的共同目標與意愿，即黨的統一意志”。 因黨內法規是黨的統一意志的體現，所以不難明確的是，中共的黨內法規絕不是握在“某個人”手中的尚方寶劍，更不是“某個集體”的黃馬褂。黨內法規必須始終反映全黨的意志，毫不動搖的堅持民主集中制，民主商議，公正立規，確保黨內法規這柄重劍始終握在全黨的手中。

第二， 用“硬”保障黨內法規。在社會中既存在著廣泛認同的一般性規則，又有法律這種強有力的規則制度，兩者相互比較存在著“硬”與“軟”的差別。黨內法規作為由中共制定反映自身意志的規則，體驗著“硬”的特點，具體可包括以下兩方面：一是黨內法規同國家法律一樣，屬于“硬”的規則制度。法規需要以廣大的黨員自覺遵守為大的前提，但是要想法規能發揮其最大的效力，就必須要能夠對違紀違規行為進行嚴格的懲處，只有這樣才能使法規發揮其自身的價值。同法律一樣，也可用16字概括就是“有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究”。二是黨內法規較法律相比，其在“硬”的程度上更勝一籌。首先黨中央提出要從嚴治黨，所以在法規制定之初，就已經決定了其本身要嚴于國法，這既符合立法的規律，又合乎從嚴治黨的邏輯。再有，黨內法規在執行的程序上較法律更加的高效。在黨內法規中，雖然對違紀案件的辦理制定了一套較完整的程序，包括從受理到核實，再到調查、審理等，但與法律相比，總體來說更加靈活。例如，黨內的“雙規”制度就不允許律師的參與，而可獲得封閉性的優勢。黨內法規在具體落實時，必然也是以事實為大前提，但在具體的執行程序上及對證據的把握上也體現出與法律不盡相同的特征。

（二）黨內法規是“黨的法律”

黨內法規雖然是由黨制定的約束自身的規矩，但從根源上來講，也沒有偏離“法律”這個大的范疇，其在價值內核與表現形式都滿足“法律”應有的要點，具有非常顯著的“法律”屬性。

第一，黨內法規的價值內涵同法保持一致。從內在內涵上來講，在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“良法是善治的前提”，而黨內法規的內涵中就包括了“良法”的特質。法規同國法在其價值上相比，“黨內法規是管黨治黨、領導執政的重要依據，與國法共同存在于中國特色社會主義法治體系中，二者相互交融，在根本價值指向上一致”。 就良法的具體特質而言，其表現在公平、民主、自由等方面，黨內法規正是為了是最廣大人民的公平、民主、自由得到保障，而對黨組織、黨員的言行進行調整，其體現的正是良法的特質。從外在內涵上看，黨內法規作為新時代法治體系的重要部分，現已經完全具備了富勒曾提出的法必須滿足的“普遍性、公開性、事后性、明確性、一致性、可行性、穩定性、與官方行為的一致性” 八的原則。

第二，黨內法規具有法的屬性。要想說清黨內法規具有的法的屬性，自然需要先明確法本身具有何種屬性。法定的名稱是法具有固有屬性之一，在國家法律當中，法通常采用憲法、行政法、規章等命名，黨內法規同樣兼具這一屬性。從“制定條例”中可以清晰的找到對黨內法規命名規范的表述，其在命名上應該使用黨章、條例、辦法、細則等，而且法規與法規間的名稱不得重復使用。這些都高度體現了法規名稱的規范性。法本身在內容上用法規體、條款式，并且具有三段式的結構：規定適用條件;規定實現方式;規定行為所會產生的后果。對于法的這個屬性，從“制定條例”中也不難找到相應的具體要求：“黨內法規的內容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件。” 按照條例的要求，黨內法規在行文的時候嚴格按照了篇、章、節、條、款的結構行文，同法律內容的行文方式保持了一致。對于法律具有的三段論式的結構，黨內法規在這一點上也同法律做了很好的同步，法規規定了其適用的條件;規定了黨組織的職權、黨員的義務;規定了根據行為可能會產生的正反兩種后果。法的結構具有體系化。法律以憲法為核心，以總則、分則等構建文本框架，共同組成了一整套的法律體系，針對其這個特點，黨內法規圍繞黨章制定了一套構成的體系，包括了準則、條例、辦法、細則等，同時具體法規也遵照了總則、分則、附則的框架。這種框架也更加適宜段落式行文。

注釋：

習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：62，68.

本書編寫組.習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編[M].北京： 中央文獻出版社、中國方正出版社，2016 ：88-56.

宋功德.黨規之治[M].北京：法律出版社，2015：42-43.

付子堂.法治體系內的黨內法規探析[J].中共中央黨校學報，2015（3）：21.

朗·富勒.法律的道德性[M].北京：商務印書館，2009：88.

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