土地制度迎來重大變革

文丨■ 整理報道

新通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，在農村三塊地改革方面作出了多項創新性的規定。

我國是傳統農業大國，土地問題事關廣大農民群眾切身利益和國家長治久安。8月26日，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂臺灣廳舉行發布會，公布土地管理法、城市房地產管理法修正案草案，資源稅法草案審議結果。

全國人大常委會辦公廳新聞局局長何紹仁介紹，26日上午，十三屆全國人大常委會第十二次會議舉行了閉幕會，常委會組成人員167人出席，出席人數符合法定人數。會議以163票贊成、1票反對、3票棄權，表決通過了關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。

15年后，土地管理法再次修正

土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和民眾權益。作為土地領域的基本大法，土地管理法的“與時俱進”也尤為重要。

現行土地管理法自1986年公布以來，歷經1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第二次修正。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，如何通過修改法律法規，推進土地管理制度改革受到社會各界廣泛關注。

“土地制度是國家的基礎性制度，在革命、建設，特別是改革開放實踐中形成的中國特色的土地制度為我國經濟社會發展做出了歷史性貢獻，但是隨著改革不斷深化，現行農村土地制度與社會主義市場經濟不相適應的問題凸顯，必須通過深化改革來破解。”自然資源部法規司司長魏莉華表示，農村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，牽一發而動全身，必須審慎穩妥推進。

魏莉華介紹，2014年底，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》，在全國部署農村土地制度改革試點工作。由于試點突破了土地管理法和城市房地產管理法有關規定，所以2015年2月全國人大常委會通過授權決定，授權國務院在33個試點縣行政區域內暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產管理法的1個條款。自2015年以來，33個試點地區在黨中央堅強領導下大膽探索，勇于實踐，農村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅實的基礎。

此前，土地管理法已經做了兩輪審議。2018年12月23日，土地管理法提請全國人大常委會進行第一次審議，刪去了現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

2019年6月25日進行的第二次審議中，修改的主要內容包括土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度和其他修改四個方面。相對于一審稿，二審稿的修改重心放在了進一步完善征地情形及補償標準，而在市場更為關注的集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革方面，呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權分置’經驗”的改動并未出現。

而此次三審修改最終通過，有記者注意到，修正案進一步收緊為公共利益需要征地的條件和程序、進一步完善征地程序增加對補償方案組織聽證，同時，應當合理規劃鄉村產業和宅基地用地，提出為促進鄉村產業發展，改善農村居住條件，應當合理規劃鄉村產業和宅基地用地，并充分利用閑置宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

這次修改主要涉及哪些內容？

魏莉華介紹，剛剛通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，在農村三塊地改革方面作出了多項創新性的規定。

——首先，在土地征收方面做了三方面完善。

其一，首次對土地征收的公共利益進行明確界定。憲法和土地管理法都規定，國家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長期以來沒有明確的法律規定，特別是土地管理法又規定，任何單位和個人使用土地必須使用國有土地，導致了征收成為獲得土地的唯一途徑。此次，在總結試點經驗的基礎上，采用列舉的方式，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權做出了明確的界定：因軍事外交，政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發建設等六種情況確需要征地的可以依法實施征收。

其二，土地管理法首次明確了土地征收補償的基本原則，是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。這改變了過去以土地征收的原用途來確定土地補償，以年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費的做法，成為以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法。另外在原來的土地補償費、安置補助費、（青苗和）地上附著物三項補償的基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費等兩項補償，這樣就從法律上為被征地農民構建了一個更加完善的保障體系。

其三，完善了土地征收程序，原來的批后公告改為了批前公告，主要是使被征地農民在整個過程中有更多參與權、監督權和話語權。

——在集體經營性建設用地入市方面，新修改的土地管理法破除了農村集體經營性建設用地進入市場的法律障礙。

新修改的土地管理法刪除了原土地管理法第43條，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。

“這是土地管理法一個重大制度創新，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙，集體經營性建設用地入市是這次土地管理法修改的最大的亮點。” 魏莉華表示。——在宅基地方面，在原來一戶一宅的基礎上增加了戶有所居的規定，因為有一部分農村村民已經進城落戶，對他們原來在農村的宅基地是否允許退出，這次修改允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地。

全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶表示，集體經營性建設用地入市，首先入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或者商業等經營性用途。第二個，入市必須要經過依法登記。第三個，它在每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權之后的土地權利人也要按原來規劃的用途來使用土地。因此從這幾個方面來講，它不會對我們的土地市場造成沖擊。

“因為農民變成市民真正實現城市化是一個漫長的過程，在整個過程中我們要有足夠的耐心。如果農民不愿意退出宅基地，地方政府不能強迫其退出宅基地，必須是在自愿有償的基礎上。” 魏莉華表示，總體來看，這次新修改的土地管理法把農村三塊地改革的成功經驗全部吸收到土地管理法，在農村土地管理方面做出了多項創新性的規定。