農村義務教育學校布局調整的價值選擇

摘? ?要? 我國農村學校布局調整經歷了從追求效率到追求公平的過程。追求效率的農村學校布局調整在指導思想上以“效率優先”，在具體實施上以“撤并為主”，在決策意志上以“政府主導”，由此造成農村學校空殼化和城鎮學校巨型化發展，農村居民教育成本增加。公平導向的農村學校布局調整強調“就近入學”，重視薄弱校改造，力促教育區域均衡發展，建構多元參與的決策機制。

關鍵詞? 義務教育? 農村學校? 布局調整? 價值選擇

2018年4月，國務院辦公廳發布《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》（下文簡稱《意見》），為農村學校的發展指明了方向。《意見》強調堅持“就近入學”原則，是國家再次對農村義務教育學校布局調整的糾偏，是從注重效率轉向注重社會公平的再次復歸。從時間上來看，1998年到2006年，農村學校發展突出表現為“效率優先”，2006年以后，更加注重社會公平[1]。

一、效率導向下農村學校布局調整的基本特點

1.“效率優先、兼顧公平”的指導思想

“效率優先，兼顧公平”是我國在1993年確立和建設社會主義市場經濟的主要指導思想。它針對過去低效率的經濟增長方式，對于建設社會主義市場經濟，發揮了積極的作用。這一指導思想在經濟領域取得了巨大的成功，隨之向其他領域延伸。整個農村學校布局調整的政策出臺和實施過程，可以看作教育領域一種追求“效率”的表現。

此外，始于1982年的計劃生育基本國策，經過十余年的嚴格執行，出現了農村人口急速下降、學齡兒童數量大幅減少的現象。同時由于我國城鎮化進程的加快，農村人口不斷向城市轉移，不少農村學校出現了“空心化”現象，教育資源大量被閑置。多方面的因素聚合在一起，催生了義務教育“效率優先”的政策導向。

1986年，《中華人民共和國義務教育法》的頒布，對義務教育發展產生了極大促進作用，截至1998年，各地基本完成《義務教育法》中規定的“普九”任務。1998年，教育部印發《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》，提出了“進一步調整學校布局”，提高辦學規模和效益，這一階段的政策導向集中體現了義務教育“效率優先”的思想。

2.“撤并為主”的實施方式

“布局調整”應該是一個有著豐富內涵的政策表達，農村學校布局調整主要針對的是現實中“不合理”的學校布局，形式上有撤銷學校、合并學校、新建學校、改建學校等，而這一切都要考慮受教育者的空間分布和教育需求來重新設置教育資源，但在實際執行過程中卻演繹為單一的撤并行為。在追求效益原則的指引下，各地開始了大規模的農村學校撤并行動。在“分級負責”的教育管理體制下，在1994年實行分稅制后，地方稅收大幅度減少，教育經費支出更加捉襟見肘，進一步激發了地方政府撤并農村學校的熱情和動力。

近幾年來，隨著國家二孩政策的出臺，農村學齡兒童逐步增多，農村學校減少的步伐逐步放緩，但是趨勢卻沒有改變，與此同時，城鎮學校數量逐年增多。江蘇省教育廳提供的數據顯示，2010年全省有各類小學4498所，2015年減少至4068所，五年整體減少430所。從城鄉分布來看，2010年，全省鄉村地區小學共2547所，2015年1123所，5年共減少1424所，而城市學校由825所增至1345所，縣鎮地區學校由1122所增至1600所，農村學校減少的數量占原總數量的55.91%，一半以上的農村學校在五年內消亡了。總體上學校布局調整從前期的急劇撤并到后期的漸趨穩定，而漸趨穩定的表象中，城市、縣鎮小學的增加起到很大作用，排除這種因素，目前鄉村小學減少幅度仍然很大，只是較前期有所緩和。

3.“政府主導”的決策意志

農村學校布局調整是由政府主導、強力推進的一項工作，是一項政策性很強的舉措。從社會發展來看，是大勢所趨。從實際效果來看，也取得了一定的成績。學校的建設與管理、師資的配置、教學設施設備等都得到較大的改善，但也不可避地存在一些問題。

不少地方政府和教育主管部門工作簡單化，特別是政策推行之初存在硬性規定撤并學校數量的要求。許多地方撤并學校過于注重效益，制定學校撤并規模標準，或者規定期限，規定撤并學校數量，導致農村義務教育學校數量減少過快，沒有充分考慮到義務教育就近入學政策的初衷。在實施學校布局調整的過程中，操作方式過于簡單，實施程序不規范，沒有考慮廣大農民的利益和教育訴求。不征詢專家論證意見，不進行有效的風險評估，沒有前景發展預測，缺乏程序合法化審查，采取行政手段，強行實施，導致廣大農民對撤并學校的行為不滿意。人為地制造一些農村學校消亡的外部條件，加速一些還有需求的農村小規模學校和教學點的萎縮。有些地方政府對那些地域偏遠、學齡人口減少、條件設施簡陋的村小和教學點采取了“不投入、不建設、不發展”的“三不政策”，加快了這些學校的消亡。

許多農村學生家長由于看不到學校的發展希望，被迫到縣城、到離家比較遠的學校上學。鄉村學校被動的“自然”減員反過來又成為政府撤并學校的理由和借口，更加速了這些學校的“自然”消亡。

二、效率優先價值選擇產生的現實困境

1.農村學校空殼化與城鎮學校大班額現象突出

農村學校布局中“小學向鄉鎮集中，中學向縣城集中”的政策導向，導致農村學校大量減少。農村學校減少的同時也導致了大量農村教育資源的流失，使原本就不豐富的農村教育資源更加貧瘠，甚至導致了農村文化的荒漠化。保存下來的學校在校生數量也很有限，農村學校的空殼化現象日益突出，這又進一步加快了農村學校撤并的步伐，使農村教育陷入惡性循環的怪圈。

一方面是農村大量教育資源荒廢、閑置，甚至流失;一方面是城鎮學校學生人多擁擠，不得不一擴再擴，逐步形成“巨型學校”。隨著二孩政策的實施，農民生活條件的改善，讓子女接受優質教育的愿望更加強烈，這一切更加劇了城鄉教育的困局。

這一局面和國家倡導的義務教育均衡發展、保障社會基本公平的宗旨相背離，也在一定程度上違背了教育的基本規律。從教育經濟學的觀點看，學校教育經費的規模效應是呈倒U字型的，超出一定的規模，教育質量會不升反降，教育成本則不降反升，“巨型學校”不應該成為義務教育學校的主流[2]。

2.農村學生上學成本不降反升

2006年新修訂的《義務教育法》開始了真正的免費教育，而義務教育的免費首先從農村開始，其本意為減輕農民負擔，但是農村學校布局調整的不當，反而使農村孩子上學成本不降反升。首先是交通成本的增加。以前學校就在家門口，步行即可，現在農村孩子上學的路程平均在3公里左右，而在一些地區，“在學校撤并之后，一些非寄宿制學校學生上學起早摸黑，部分學生上學來回甚至要走3個小時”[3]。其次是生活成本的增加。很多學生不得不在學校就餐，據調查，現在徐州農村學校的餐飲標準一般為課間餐2～3元、午餐4～5元，學生每月大約需要支出80元，一年大約需要近千元。

三、義務教育學校調整的價值取向轉向公平

2006年后，新修訂的《義務教育法》突出了義務教育的公平本質，保障公民接受教育的機會均等，積極推動義務教育均衡化發展。義務教育的價值取向由過去的重視“效率”轉向更加關注“公平”。

1.教育公平是社會公平的基礎

教育在今天已經從社會的邊緣逐步進入社會的中心，對每個人的發展影響越來越大。接受不接受教育，接受何種程度、何種類型的教育，已經在很大程度上決定了一個人的未來。教育成層理論也告訴我們，教育在塑造社會不同階層方面的影響越來越顯著[4]。

教育還與個人的收入息息相關。英國經濟學家米德研究發現，隨著知本社會的到來，一個人所接受的教育程度在很大程度上決定其獲得收入的多少。在世界范圍內，具有較高教育程度、較高讀寫能力的人通常容易獲得薪酬較優厚的工作，在我國也是高學歷者的收入明顯高于低學歷者。

2.公平是義務教育的本質要求

公平作為一種社會理想和原則，主要包括權利公平、機會公平、規則公平和分配公平等諸多層面。從目前我國的實際情況看，要在教育領域全部實現公平還很不現實。但是，至少應該在義務教育領域率先實現最基本的公平。

教育層面的“效率”與經濟方面的“效率”具有不同的內涵，因為這是兩種完全不同屬性的社會活動。經濟活動以獲得物質的盈利、增值為目的，而教育則是以培養心智健康的人為追求。一個農村孩子因為接受了完整的高質量義務教育而樹立了生活的信心，一個特殊兒童因為接受了康復訓練而擁有了生活自立的能力，這是任何枯燥的數字都無法衡量的。任何時候都不能用有形的、外顯的、近期的經濟指標來衡量無形的、內在的、長遠的教育效果[5]。

為了發展“公平而有質量的教育”，國家相繼出臺了很多政策文件，糾正農村學校布局調整中的過激行為，保障義務教育的公平與公正。2006年，教育部出臺《關于切實解決農村邊遠山區交通不便地區中小學上學遠問題有關事項的通知》，要求“條件不具備的地方暫不調整”。2010年出臺《關于貫徹落實科學發展觀? 進一步推進義務教育均衡發展的意見》，要求“撤并學校必須充分聽取群眾意見”。2012年，國務院辦公廳發布《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，在制度層面上對后期的農村學校的布局調整進行了全方位的指導。2018年，國務院辦公廳發布《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》，強調補齊“短板”是農村義務教育學校發展的重點。

四、公平視野下農村義務教育學校調整的策略

2012年9月，國務院辦公廳下發《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，稱“農村義務教育學校大幅減少，導致部分學生上學路途變遠，交通安全隱患增加，學生家庭經濟負擔加重，并帶來農村寄宿制學校不足、一些城鎮學校班額過大等問題”，提出“堅決制止盲目撤并農村義務教育學校”，“在完成農村義務教育學校布局專項規劃備案之前，暫停農村義務教育學校撤并”。結合當前存在的問題，應該從以下幾個方面尋求農村義務教育學校調整的策略。

1.堅持因地制宜調整原則，落實“就近入學”政策

《義務教育法》明文規定，保障適齡兒童少年就近入學是政府的法定責任，是基本公共服務的重要內容。農村學校布局調整首先要保障學生就近上學的需要。“就近入學”的“就近”現在一般理解為服務半徑為2.5公里，最多不超過3公里。農村小學學生原則上1至3年級應在本村走讀就學，不寄宿，高年級以走讀為主;確有需要可寄宿的，初中學生可以根據實際選擇走讀或寄宿。原則上每個鄉鎮都應設置初中，人口相對集中的村莊要設置小學或教學點，人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方應保留或設置教學點。各地在調整學校布局時，要充分考慮不同年齡段學生的體力特征、道路條件、自然環境等因素，因地制宜，合理確定學校服務半徑，盡量縮短學生上下學路途時間。

由于國家在計劃生育政策上的調整，現在的學齡兒童明顯增多。以撤并為主的學校布局應該調整思路，重建、新建一批農村學校應該成為以后一段時期學校布局調整的主基調。

2.加強薄弱學校建設，改善教學點、寄宿制學校條件

加強薄弱學校建設，從目前的義務教育管理體制看，縣級政府承擔主要責任，縣級政府要保障教育經費按時足額的投入，配齊配足各科教師，要保障校舍安全和教學設施的完備，積極探索“互聯網+”在扶持農村薄弱學校中的作用。

加強農村薄弱學校建設，主要是重點改善薄弱學校中教學點、寄宿學校條件。教學點是當前學校教育的一種重要組織形式，是對當前學校布局的有益補充。當前農村教學點普遍存在經費短缺、教師整體素質低、教師工資待遇低、辦學條件差等問題，致使教學點學生不能公平地享有同等質量的教育，拉大了城鄉教育之間的差距。

辦好寄宿制學校就是要保障所轄區域內學校數量要與學齡人口數量相匹配，處理好提高教學質量與方便學生入學的關系。改善寄宿制學校條件，首先，要辦好學校食堂，要關注食堂環境衛生，注意食品安全;其次，提高學校住宿條件，落實好學校安全保衛，加強宿舍安全管理。

另外要高度重視地處偏僻的教學點，將寄宿學校建設與新農村建設、教育現代化建設、校舍安全工程建設等結合起來，改善教學點、寄宿制學校條件，促進學校均衡發展，減少重建、改建中不必要的浪費;教學點、寄宿制學校能夠吸引學生就近入學，減少遠距離上學的學生規模，降低學生上下學中的交通安全隱患。

農村教學點的撤并一定要尊重農村的實際情況，嚴格撤并程序，根據學生的人數、群眾的需求、辦學的條件來定。即使確實因為在校學生過少，師資匱乏，教育質量難以保障，需要撤并這個學校，也要經過嚴格的程序，包括要進行論證，聽取村民的意見，解決后續可能的問題，等等。如果多數村民不同意，這樣的學校就不能撤并。

3.重視提高農村教師待遇，促進城鄉教育的均衡發展

師資水平是決定城鄉教育是否能夠均衡發展的決定因素。沒有師資的均衡，就不會有義務教育的真正均衡。這也是當前解決義務教育均衡發展的最大難題。

目前教師地位和待遇雖然有了較大改觀，但人們對教師職業的認可度仍有待提高，特別在農村，教師工資、醫療、住房等基本的生活保障沒有從根本上得到解決，工作條件、生活環境不盡如人意。教師職業準入制度有待完善;教師培養培訓體系有待健全;教師保障機制有待加強。教師隊伍從整體上看還不能滿足國家教育事業發展的要求，師資力量在農村尤為薄弱，要創新引進優秀教師的機制，否則將嚴重影響和制約義務教育的均衡發展。

要改變這種現狀，只有從建立健全各項制度和機制入手，疏通教師的進口和出口等環節，建立靈活的用人機制，能進能出，能上能下。加快新農村建設步伐，徹底改變農村的落后局面，縮小城鄉差別，為教師的生存、生活提供良好的環境，并在農村大力倡導尊師重教風尚，切實讓農村教師在政治上有地位、經濟上更實惠，從根本上解決農村師資薄弱的問題。

4.調動多方力量參與，建立多元化決策機制

學校布局調整是一個涉及各方利益重組的過程，多方利益集團從各自的利益出發，都會對學校布局調整提出自己的訴求。其中，政府屬于強勢利益集團，村民屬于弱勢利益集團，二者之間存在著政治、經濟和教育方面利益的沖突。對經濟效益的追求是促使地方政府推動學校布局調整的源動力。

在農村中小學布局調整中，效率目標并不像經濟學家所描述的那樣，代表著全社會的利益，而是代表著社會強勢利益集團的利益。政府在布局調整過程中是效率目標的堅持者，也是這一目標的最大獲益者。之所以在布局調整過程中會出現效率對公平的傷害，就是因為作為強勢集團的政府沒有為農民的利益考慮。為此，就要充分調動各方力量參與，建立起多元化的決策機制。

首先，要限制政府權力的濫用，強化政府的責任意識，樹立公共服務精神。政府的職能就是服務，維護公共利益是其服務目標。政府在服務公眾的過程中既要“到位”，又不要“越位”。首要的就是必須解決縣級財政不足的問題，當前發展農村教育的財力支持嚴重不足，這就要求各級政府明確劃分各級政府的教育財政責任，制定向農村教育傾斜的財政扶持政策，加大中央和省級政府對農村教育財政轉移支付力度，建立規范的義務教育財政一般轉移支付制度和專項轉移支付制度。

其次，要解決農村學校布局調整中出現的問題，最為重要和關鍵的就是建立農民的利益訴求機制，改變在學校撤并過程中農民利益受到忽視、話語權被剝奪、利益當事人不在場的狀況。發揮村委會的橋梁作用，應注重農村基層組織建設，將分散和缺乏有機聯系的農民組織起來，構建農村基層組織，改變中國農民政治、經濟和社會地位低下的現狀。

實施農村學校布局調整是發展農村義務教育的重要舉措，但是農村學校布局調整一定要堅持因地制宜的原則，結合當地實際情況進行，不能一刀切。新時代特別要突出公平原則，充分認識教育公平是社會公平的重要基礎，堅持城鄉教育一體化均衡發展，兌現“辦公平而有質量的教育”的承諾。

參考文獻

[1] 趙杰.農村義務教育學校布局調整政策：變遷、反思與展望[J].教育發展研究，2013（08）.

[2] 張新平，鄭小明.巨型學校當治矣[J].教育研究與實驗，2007（05）.

[3] 劉利民.城鎮化背景下的農村義務教育[J].求是，2012（23）.

[4] 秦玉友，宋維玉.農村布局調整的“經濟”與“不經濟”[J].南京生活科學，2018（01）.

[5] 査嘯虎.教育成層論[M].合肥：安徽師范大學出版社，2012.

[作者：朱海濤（1969-），男，江蘇徐州人，徐州工程學院學報編輯部助理研究員，碩士。]

【責任編輯? 白文軍】