新時期我國國土綜合整治現狀及對策分析

李朦

摘 要 隨著經濟社會的快速發(fā)展，國土綜合整治成為新時期貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略的新要求。作為推進生態(tài)文明建設、協調經濟社會發(fā)展和落實國土空間規(guī)劃、促進國土空間優(yōu)化的重要抓手，國土綜合整治面臨著內涵不清、實踐總結不足等問題。基于此，闡述了新時期背景下國土綜合整治的內涵，分析總結了我國國土綜合整治推進中面臨的現實問題，提出形成長效機制、開展國土資源基礎調查評價、加強科技創(chuàng)新等建議。

關鍵詞 土地整治;國土綜合整治;內涵;建議

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.15.056

黨的十八大以來，我國土地整治事業(yè)迅速發(fā)展，土地整治工程類型豐富、規(guī)模大、投資集中，相關專家學者進行了一系列理論方法技術研究，并積累了豐富的研究成果[1-2]。黨的十九大報告針對自然資源，特別是土地整治工作提出了一系列新的更高要求。新時期的土地整治工作要與鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協調發(fā)展、生態(tài)文明建設、脫貧攻堅等重大國家戰(zhàn)略有機結合，更加積極主動地服務供給側結構性改革，融入區(qū)域協調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設，更加扎實地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更加自覺地承擔起生態(tài)文明建設使命責任。土地整治已具備向國土綜合整治轉型發(fā)展的理論基礎和實踐支撐。此外，2017年1月，國務院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》已成為新時期國家戰(zhàn)略性、綜合性、基礎性的規(guī)劃，綱要明確提出開展國土綜合整治，確定了加快形成“四區(qū)一帶”國土綜合整治格局，切實落實城市化地區(qū)、農村地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、礦產資源區(qū)以及海岸帶和海島地區(qū)的國土綜合整治。因此，國土綜合整治已成為新時期貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略的新要求，并上升為國家層面的戰(zhàn)略部署。全面推進國土綜合整治，修復國土功能，提高國土開發(fā)利用效率和質量，對于協調城市與鄉(xiāng)村、發(fā)展與環(huán)境以及產業(yè)之間、地區(qū)之間利益沖突，合理有效配置資源等方面，都有著重要的戰(zhàn)略意義。

國土綜合整治的概念和內容會隨著國家經濟、社會發(fā)展，結合不同的時代需求而不斷發(fā)生變化。20世紀80年代，一批優(yōu)秀的地理學者對國土綜合整治進行了分析和定位，如陸大道[3]、陳傳康[4]、吳傳鈞[5]等。之后隨著發(fā)展訴求的轉變，一些專家學者結合每個時期的發(fā)展特征對國土綜合整治的內涵進行了較為具體的分析研究[6-9]。

新時期，隨著經濟社會的快速發(fā)展，雖然國土綜合整治已上升為國家戰(zhàn)略，但是對于其內涵還遠未達成一定層面的共識，我國國土綜合整治工作仍然處于探索階段，還沒有形成規(guī)范統一的管理體系。基于此，通過研究國土綜合整治相關文獻，分析相關政策，總結出我國當前的國土綜合整治核心內涵，并對其現階段推進發(fā)展進行分析研究，以期為當前國土綜合整治工作的有序推進提供一定的理論參考。

1 新時期我國國土綜合整治內涵辨析

國土是生態(tài)文明建設的物質基礎、能量源泉、空間載體和構成要素，支撐各行各業(yè)的發(fā)展，影響千秋萬代，在現代化建設中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位[10]。土地整治是在一定程度上對國土進行改造和利用的過程。根據《土地整治術語》的解釋[11]，土地整治是指在一定區(qū)域內，依據土地整治規(guī)劃及相關規(guī)劃，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理，以達到滿足人類生產、生活和生態(tài)功能的需要，土地整治對象包括農用地、建設用地和未利用地，土地整治范圍包括農村地區(qū)和城市化地區(qū)。因此，土地整治是對一定區(qū)域內各類型土地的綜合治理。國土綜合整治是土地整治發(fā)展到一定階段的更高形態(tài)和更高層次，更加強調整治內容的綜合性，空間范圍更廣，內涵和目標更加多元化，更加注重山、水、林、田、湖、草、路、村、城等全要素整治和全生命周期整治，體現了國家對國土資源的宏觀管理思想和合理開發(fā)國土的目的。

國土綜合整治的內涵隨著經濟社會的發(fā)展而不斷發(fā)生變化。我國國土綜合整治的內涵經歷了重規(guī)劃（1981—1985年）、重協調（1986—1996年）、重工程（1997—2009年）與重統籌（2010年至今）4個階段[12]。盡管各個階段的側重點各不相同，但是其內涵逐步地完善和清晰。新時期，我國經濟處于經濟增長換擋期、前期刺激政策消化期、結構調整陣痛期、外需向內需轉化期“四期疊加”階段[13-14]，經濟社會的快速發(fā)展帶來越來越多的國土開發(fā)利用問題。總體來看，新時期我國國土綜合整治的內涵為遵循“山水林田湖草”生命共同體理念，采取綜合措施對某一空間范圍內的自然資源進行開發(fā)、利用、整治和保護的全部建設活動和過程，修復國土空間功能，提升國土質量，保證區(qū)域發(fā)展的基礎上，協調好自然生態(tài)系統和人類社會系統二者關系，建立一個和諧的人地關系系統。

2 新時期我國國土綜合整治面臨的問題

2.1 國土綜合整治機制不健全

國土綜合整治是對所有國土空間中各類自然要素的系統修復治理，涉及多方面、多層次，需要統籌安排和實施。從整治內容上看，國土綜合整治涵蓋了自然資源重組、生態(tài)環(huán)境治理、海岸帶與海島利用保護和城鄉(xiāng)掛鉤精準扶貧四大類[15]。從整治方式上看，國土綜合整治存在農業(yè)開發(fā)、礦產資源集中開發(fā)、林業(yè)草原保護工程、小流域綜合治理、土地整治工程、高標準農田建設等形式[16]。在實施的過程中會涉及國土、財政、林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、水利、交通、住建等多個行政部門。當前，這些部門各自擁有并遵循各自的規(guī)劃體系，各部門之間缺少有機的銜接，沒有形成統一的綜合機制。如在同一項目區(qū)，存在部分項目由不同部門審批重復立項的問題，造成了人力、物力、財力等資源的浪費，不利于國土綜合整治的全面推進。在新時期，應充分整合國土、環(huán)保、住建、規(guī)劃等相關政策，明確各部門職責，完善國土資源的組織機制、資金保障機制、監(jiān)管機制等，從空間開發(fā)利用、資源產權保護、環(huán)境治理、市場機制、生態(tài)保護補償機制等多個方面全面助力形成完善的國土綜合整治體系，推進國土綜合整治全面快速發(fā)展，服務生態(tài)文明建設大局。

2.2 國土空間開發(fā)格局總體欠佳，綜合整治任務艱巨

長期以來，高強度無約束的國土開發(fā)利用活動為我國經濟社會的快速發(fā)展提供了近三十年的支撐，同時也給國土空間和資源環(huán)境造成了巨大破壞。并且，由于缺乏總體統籌規(guī)劃，可以支撐更大規(guī)模經濟增長的資源環(huán)境空間幾乎耗盡，國土自然基礎與經濟社會總量之間的失衡態(tài)勢日益嚴重。根據原國土部和環(huán)保部2014年聯合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示[17]，全國土壤總的點位超標率為16.1%。全國水土流失面積約占陸地國土面積的40%，荒漠化土地面積占比接近30%。截至2010年底，全國因采礦形成的采空區(qū)面積約為134.9萬公頃，采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃，恢復治理成效較差，推進資源節(jié)約、修復生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境負荷、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等國土綜合整治任務較重。新時期，面對嚴峻形勢，國土綜合整治須在“山水林田湖草”生命共同體，尊重順應保護自然等理念的指導下，提高資源環(huán)境承載力，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，鞏固國土生態(tài)安全，建設宜居美好家園。

2.3 綜合整治工程技術總體發(fā)展水平不高，缺乏可持續(xù)發(fā)展理念

目前，我國國土綜合整治工程技術水平總體不高，科技創(chuàng)新能力較弱，明顯不能適應保障國家糧食安全、生態(tài)安全和國土安全的總體戰(zhàn)略需求。以土地綜合整治項目為例[18-19]，在項目工程設計和實施過程中，重數量輕生態(tài)保護，往往更側重于田塊的規(guī)整、道路的通達，不顧及項目整治區(qū)域整體的氣候環(huán)境、水文環(huán)境和土壤環(huán)境的保護和改善，忽視整個生態(tài)景觀的規(guī)劃，隨著時間的推移，小區(qū)域環(huán)境將會逐漸的惡化。新時代背景下，國土綜合整治的內容從單一的國土開發(fā)向綜合治理的方向發(fā)展，整治目標由以經濟開發(fā)為主向以社會發(fā)展為重點轉變，整治區(qū)域從較發(fā)達地區(qū)向開發(fā)落后地區(qū)轉移，整治的周期從短期向長期發(fā)展，這都需要先進的科技支撐和綜合整治工程技術性人才保障。

3 新時期我國國土綜合整治推進建議

3.1 統籌全局，形成推進國土綜合整治的長效機制

在生態(tài)文明建設背景下，應進一步樹立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草”生命共同體等綠色生態(tài)理念，在土地整治的基礎上，以服務城鄉(xiāng)統籌發(fā)展、助力精準扶貧、落實空間規(guī)劃、推進新型城鎮(zhèn)化等為導向，將所有國土資源納入整治范疇，整合各部門現有分散的治理政策，著眼于改善某一區(qū)域的生產、生活和生態(tài)環(huán)境，構建具有時代特色的國土綜合整治長效機制。由于國土綜合整治具有系統性強、涉及面廣等特點，國土綜合整治機制應向多部門協調合作的方向探索，明確相關部門職責，建立健全的共同責任制度，避免在工作推進的過程中，因缺乏部門合作和區(qū)域協作而出現的各自為政、條塊分割的情況。探索以市場為導向的國土綜合整治機制，倡導多種方式和渠道籌措資金，以政府資金為主，吸引更多社會資金投入，充分發(fā)揮政府、市場和社會多重力量，形成更加合理規(guī)范的多元化投資機制。加強理論研究，制定有利于國土綜合整治推進的政策措施。加快推進建立完善的國土綜合整治績效考核機制，建立健全的公眾參與機制，提升政府在實施推進國土綜合整治方面的科學決策水平。

3.2 積極開展國土資源基礎調查評價和試點工作

國土綜合整治的內容十分廣泛，涉及多方面多層次的利益關系。實踐表明，只有摸清國土資源環(huán)境本底，在進行充分基礎調查評價的基礎上，才能更好地處理多方利益關系，才能合理地確定目標任務，明確整治重點。同時，要有針對性地開展國土綜合整治工作，做到有的放矢，避免過多浪費人力、物力和財力。在國土資源基礎調查的基礎上，鼓勵試點先行與整體協調推進相結合，充分發(fā)揮各方積極性，選取具有一定代表性、有利于綜合整治效果產出的地區(qū)，以重大工程為平臺，整合各方資金和力量，通過科學確立整治目標任務，合理安排試點規(guī)模、布局和時序，有序開展試點建設。通過探索創(chuàng)新示范區(qū)建設，及時總結經驗教訓，為其他地區(qū)國土綜合整治工作提供有利的借鑒，從而整體推進國土綜合整治工作。

3.3 加強理論建設和培養(yǎng)專業(yè)科技隊伍

國土綜合整治是一門涉及土地、生態(tài)、景觀、環(huán)境、水利等的綜合性科學，在推進的過程中，應十分重視理論體系建設和專業(yè)科技隊伍的培養(yǎng)。西方國家為了促進國土綜合整治工作的發(fā)展，創(chuàng)立了“區(qū)域科學”，作為建立在社會學、經濟學、地理學等多學科交叉基礎上的一門邊緣科學，專門研究地域開發(fā)規(guī)劃與設計[20]。在理論體系上，應加強對國土綜合整治的內涵、整治內容、任務、戰(zhàn)略方針以及政策體系等方面的研究。在技術方法上，應加強國土綜合整治基礎調查評價、標準規(guī)范、動態(tài)監(jiān)測等方面的研究。積極探索在石漠化地區(qū)、損毀土地復墾、自然災害防治、土壤污染治理、退化土地修復等方面采用生態(tài)化的新技術、新設備、新方法，引進先進的管理理念，提升綜合整治水平，增強綜合整治成效。進一步加強國際合作，加速培養(yǎng)復合型科技創(chuàng)新人才，建設國土整治專業(yè)隊伍，同時完善創(chuàng)新人才評價與激勵機制，促進創(chuàng)新人才跨部門、跨單位、跨地域流動，為全面推進國土綜合整治提供人才支撐。

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（責任編輯：劉昀）