農(nóng)村土地開發(fā)整理的權(quán)屬管理問題建議

王生春

摘 要 改革開放以來，我國城市化發(fā)展迅速，越來越多的人涌向城市，出現(xiàn)了城市人地分配極度不平衡的現(xiàn)象，而農(nóng)村土地資源開發(fā)項(xiàng)目作為緩解這一不均衡現(xiàn)象的有效辦法被人們重視。基于此，從目前農(nóng)村土地開發(fā)整理的現(xiàn)狀出發(fā)，分析現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地開發(fā)存在的問題，探討了出現(xiàn)這些情況的原因，然后結(jié)合實(shí)際思考對農(nóng)村土地開發(fā)進(jìn)行權(quán)屬管理的意義，并給出具有針對性的權(quán)屬管理改進(jìn)辦法。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地;開發(fā)整理;權(quán)屬管理

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.15.053

目前，我國正處于快速發(fā)展的城市化階段，城市用地緊張的問題日益嚴(yán)重。為了緩解改善這種現(xiàn)象，需要合理調(diào)整資源配置問題。政府開發(fā)農(nóng)村土地來建設(shè)城市對城市用地緊張問題有一定的幫助，但隨之帶來的是農(nóng)村耕地面積大量減少、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等問題的出現(xiàn)。

1 農(nóng)村土地開發(fā)整理過程中存在的問題

對農(nóng)村土地的合理開發(fā)是優(yōu)化我國土地資源配置的重要內(nèi)容。它不僅有利于獲得最大化的經(jīng)濟(jì)收益，也能加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。然而根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國在農(nóng)村土地開發(fā)整理過程中存在著很多問題。

1.1 關(guān)于土地開發(fā)整理權(quán)屬管理的相關(guān)法律較少

對土地進(jìn)行開發(fā)后，其本質(zhì)就發(fā)生了巨大的變化，主要體現(xiàn)在與這塊土地有經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的方方面面，其中甚至可能包括土地的所有權(quán)問題。若沒有明確的立法對農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)屬管理工作進(jìn)行指導(dǎo)，影響的不僅是權(quán)限管理這一項(xiàng)工作的順利進(jìn)行，從更深角度思考，會影響到整個(gè)土地管理制度，不利于完成整個(gè)國家土地資源合理分配的目標(biāo)[1]。

1.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)劃分不合理

農(nóng)民沒有明確的土地產(chǎn)權(quán)意識，不知道農(nóng)村的土地屬于集體。因此，在進(jìn)行農(nóng)作時(shí)，由于沒有國家或地方政府的明確規(guī)定，農(nóng)民會私下對一些暫時(shí)沒有被開發(fā)使用的荒地或者荒山進(jìn)行隨意開發(fā)使用。除了個(gè)人對土地私自使用，一些農(nóng)村集體也存在對土地私自開發(fā)的現(xiàn)象。而這些閑置的土地沒有被開發(fā)的原因主要是政府對土地權(quán)屬管理不到位，沒有明確將土地分給個(gè)人。此外，由于土地產(chǎn)權(quán)劃分制度不完善，還會導(dǎo)致在農(nóng)村土地資源分配上出現(xiàn)一塊土地分給不同個(gè)體的現(xiàn)象。

1.3 土地管理工作缺乏總的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)民個(gè)人或集體對土地進(jìn)行私自開發(fā)確實(shí)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效辦法，但這種做法本質(zhì)上是對土地產(chǎn)權(quán)的忽視。土地的相關(guān)屬性發(fā)生變化時(shí)，需要進(jìn)行相關(guān)登記，而這種未經(jīng)允許未經(jīng)登記而使用土地的做法非常不利于規(guī)范我國的土地整理工作，也是土地整理出現(xiàn)問題的根本原因[2]。部分地方土地管理部門沒有規(guī)范地進(jìn)行土地分配工作，混淆土地所有權(quán)、土地使用權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)，也導(dǎo)致了土地管理工作出現(xiàn)問題。此外，由于一些歷史遺留問題的存在，導(dǎo)致部分有爭議的地方很難進(jìn)行權(quán)屬管理，比如某些無法確定所有權(quán)的河流等。

2 農(nóng)村土地開發(fā)整理權(quán)屬管理的意義

對農(nóng)村土地開發(fā)整理進(jìn)行權(quán)屬管理有重要的現(xiàn)實(shí)意義。1）權(quán)屬管理問題是整個(gè)土地開發(fā)項(xiàng)目的重心，可以有效地提高土地開發(fā)的工作效率。權(quán)屬管理工作的對象是人，在進(jìn)行權(quán)屬管理時(shí)的主要目標(biāo)是妥善解決涉及這一工作的人的各種利益關(guān)系。農(nóng)村土地開發(fā)同樣是以人為本，需要建立良好的群眾基礎(chǔ)才能順利高效地完成。2）保護(hù)土地?fù)碛姓吆褪褂谜叩暮戏?quán)益，避免農(nóng)民或集體私自使用土地。有關(guān)部門根據(jù)權(quán)屬管理的要求進(jìn)行土地開發(fā)可以有效地解決土地產(chǎn)權(quán)問題，處理不必要的糾紛。3）從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，權(quán)屬管理在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，涉及到農(nóng)民的本質(zhì)利益。而只有健全完善的土地權(quán)屬管理制度才能保證農(nóng)村能夠穩(wěn)定進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速實(shí)現(xiàn)國家提出的農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)[3]。由此可見，對農(nóng)村土地開發(fā)進(jìn)行權(quán)屬管理具有重要意義。

3 改進(jìn)農(nóng)村土地開發(fā)整理的權(quán)屬管理措施

3.1 重視土地開發(fā)的權(quán)屬管理

決定農(nóng)村土地開發(fā)整理工作的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員需要對此工作給予足夠重視，承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)子，充分為農(nóng)民考慮，因地制宜地進(jìn)行土地開發(fā)整理工作。而對于農(nóng)民，需要增強(qiáng)其法律意識，使其按照法律的要求進(jìn)行工作，不私自使用閑置土地。

3.2 明確權(quán)屬管理工作的主要內(nèi)容

權(quán)屬管理工作大致有四個(gè)步驟。1）選擇合適的開發(fā)地址。權(quán)屬管理者要派出專業(yè)人員對要開發(fā)的土地、土地連帶地所有權(quán)進(jìn)行調(diào)查和記錄，盡可能規(guī)避一切不利因素，對于有爭議的土地最好放棄開發(fā)，避免日后出現(xiàn)矛盾。2）派不同的專業(yè)人員對土地進(jìn)行再次調(diào)查，確保土地及其所屬權(quán)被完全了解并記錄在案。權(quán)屬管理工作的前提就是要排除一切可能發(fā)生的不良后果，處理好與土地原所屬者的關(guān)系，征求其對土地開發(fā)整理的意見，對少部分不同意開發(fā)土地的土地?fù)碛姓咦龊盟枷牍ぷ鳎ＷC一切工作在和諧的環(huán)境氛圍中進(jìn)行。3）對土地進(jìn)行合理分配規(guī)劃。要實(shí)地考察，根據(jù)土地的情況合理分配，在保證公平公正的前提下規(guī)范操作，整理好整個(gè)土地開發(fā)整理的方案，公開方案內(nèi)容，讓與土地開發(fā)有關(guān)的人員共同參與到方案的修改和監(jiān)督工作中[4]。在開發(fā)整理項(xiàng)目時(shí)，要以已定的方案為準(zhǔn)則進(jìn)行開發(fā)整理，但也要靈活調(diào)整工作，不要死板地認(rèn)為給定的計(jì)劃就是真理。4）在項(xiàng)目結(jié)束之后，要對分配的土地進(jìn)行準(zhǔn)確登記。

3.3 對土地進(jìn)行明確劃分

規(guī)范土地開發(fā)整理的首要內(nèi)容就是對土地進(jìn)行明確劃分，具體包括土地面積、每塊土地的具體邊界、分到個(gè)人的具體土地所有權(quán)等等。管理人員在進(jìn)行土地開發(fā)之前應(yīng)徹底調(diào)查所開發(fā)土地的屬性，調(diào)查時(shí)要以以下3點(diǎn)為準(zhǔn)則[5]。1）要按照規(guī)范的操作流程對土地及其連帶土地所有權(quán)屬性進(jìn)行完全調(diào)查。2）決定好要開發(fā)的土地后，本著公平的原則均分土地，把土地分給農(nóng)民，而且在分配時(shí)做好記錄工作，以免發(fā)生混亂。3）農(nóng)村土地開發(fā)的目的是為了合理分配資源，做到收益最大化，因此在對土地開發(fā)分配時(shí)要考慮土地?fù)碛姓呤欠駮芎玫乩猛恋亍Ｔ谕恋胤峙浜螅訌?qiáng)政府監(jiān)督工作，對閑置的土地進(jìn)行再一次分配，杜絕浪費(fèi)土地現(xiàn)象。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地開發(fā)整理工作是對土地資源進(jìn)行合理分配、提高資源利用效率的有效行為。但現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地開發(fā)整理工作的效果并不理想，無論是農(nóng)民本身還是權(quán)屬管理人員的操作都不夠規(guī)范，存在許多不足之處。因此，相關(guān)人員要重視土地開發(fā)的權(quán)屬管理，明確權(quán)屬管理工作的主要內(nèi)容，對土地進(jìn)行明確劃分，切實(shí)解決土地開發(fā)整理存在的問題。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 余振國，吳次芳.我國土地整理權(quán)屬調(diào)整的機(jī)制建設(shè)研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2003，26（2）：115-120.

[5] 樊志全.土地確權(quán)理論與制度[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2003.

（責(zé)任編輯：劉昀）