簡析PPP實施方案對PPP項目的影響

郭艷清

【摘要】PPP在穩增長、村改革、惠民生等方面發揮了積極作用，但也出現泛化濫用PPP增加地方隱形債務風險的隱患，本文著重解析《關于推進政府與社會資本合作規范發展的實施意見》對PPP項目的影響以及對策，以推進PPP回歸本源、規范發展。

【關鍵詞】PPP;規范;隱性債務

一、背景

自2014年國發43號文明確建立規范的地方政府舉債融資機制以來，在近幾年基礎設施和公共服務領域投資建設領域，采用PPP模式無疑是優先考慮的實施模式。在經過2015和2016兩年的高速發展，截至20l 8年12月底，財政部PPP綜合信息平臺累計入庫項目8556個，總投資12.9萬億元，落地了一大批支持轉型發展和民生保障項目，為穩增長、促改革、惠民生發揮了重要作用。但在PPP推進中，一些地方政府泛化濫用PPP、異化PPP，借PPP變相融資，地方政府隱性債務風險不斷加大。2017年、2018年相關部委關于PPP的各項政策密集出臺，如50號文、23號文、62號文、87號文、92號文、192號文、中央經濟工作會議、全國財政工作會議等重要政策連發，對防范和化解地方政府隱性債務做了重要部署。PPP推行5年來，從破題到爭鳴再到從不規范到規范地整頓，歷～2018年的刮骨療傷，2019年將在防控地方政府隱性債務風險等方面發力，以確保PPP項目規范落地，回歸PPP初心和使命，實現各方“共贏”。

2019年注定要成為不平凡的一年，國內面臨經濟下行壓力，外部環境嚴峻復雜。3月7日兩會期間，財政部發布《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金（2019）10號文）（以下簡稱《實施方案》），無疑在第一時間PPP市場大幅震動，拉開了2019年回暖復蘇規范運作的序幕。實施方案在如何規范地方政府舉債融資機制，防范地方政府債務風險，直面實務、政策邊界清晰有序，是一份難得的好文件。《實施方案》實施將實現PPP項目規范力度更大、導向性更加明顯、影響更為深遠，更加突出強調PPP項目的行穩致遠。

二、《實施方案》的核心內容

（一）扎實推進PPP規范發展，采用“正負面清單”方式，主要包括：（1）規范的PPP項目應當符合的條件，包括合作期限、風險分擔機制、績效考核、資本金要求、簽約主體、信息披露等;（2）規范PPP不得出現的5種行為，包括回購本金、承諾固定回報、運營風險承擔、招標程序不合規、債務性資金充當資本金、信息披露不及時等;（3）政府付費項目應該符合的審慎要求，包括財政支出占比、招標方式、成本控制等。

（二）完善風險分配機制，是確定項目運作方式、設計項目交易結構和邊界條件的重要依據和基礎。10號文明確社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險：政府承擔政策、法律等風險。

（三）嚴格執行10%政策紅線。尤其是10號文明確，新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。進一步明確了10%紅線的分母是一般公共預算支出。

（四）界定PPP項目參與主體。對于平臺和國企參與PPP項目，10號文規定：本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業不得充當社會資本。

（五）重申項目資本金需穿透到股東。10號文要求：項目公司股東以自有資金繳納資本金，不得以債務性資金充當項目資本金。

（六）對于政府付費項目規避政府付費監管的做法提出禁止性規定。10號文要求：將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的”，不得入庫。

（七）拓寬了對隱性債務概念的理解。10號文明確：保障合理支出，符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出。各地要依法依規將規范的PPP項目財政支出納入預算管理。

三、文件對PPP項目的影響

《實施方案》的發布，穩定了PPP市場預期，寬嚴適度，較為務實，有利于PPP規范發展，對于PPP項目的有序推進不同程度的產生了如下影響：

（一）《實施方案》仍舊延續財金[2018]54號文口徑，要求社會資本和項目公司不得只承擔建設責任、不承擔項目運營責任，并承擔運營風險。運營責任化解問題和運營模式將更加突出。

（二）PPP項目投資額高，部分項目政府付費部分（可行性缺口補貼）數額巨大，政府財政支出責任普遍一般安排在政府性基金預算中，以支付社會資本必要的投資回報。若將政府財政支出責任安排在一般公共預算中，很容易會出現政府支出責任接近10%或超過10%之風險。明確厘清擬建項目財政支出責任層級劃分，對于項目有序開展至關重要。

（三）新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出之約定或許對已經批復兩評一案采用基金預算尚未采購的項目帶來很大沖擊。項目是否歸屬于新簽項目，是否重新進行財承論證有待于進一步明確與完善。

（四）不僅政府部門，政府方出資代表也不能向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益。對于如何保障社會資本取得合規合法預期投資收益和建立社會資本有序退出機制提出更高的要求。

四、建議分析

《實施方案》首次在公開文件中提出地方政府或出資代表進行違規融資擔保、承諾固定收益等屬于隱性債務，也從側面說明“依法合規的、10%限額以內的PPP支出責任不屬于隱性債務”。因此如何將PPP項目按照最新政策要求，做成合規合法、真正的PPP項目是各地推進PPP項目的目標和首選，確保擬建項目有序推進、平穩發展，是追求的目標。對于后期PPP項目，應該關注以下方面：

（一）完善優化現有項目，從政府部門層面，需要按照《實施方案》的要求，對現有項目進行梳理檢查，對原有PPP實施方案和PPP合同結合最新政策與社會資本談判，進一步補充完善。

（二）探討項目運營模式，正確厘清“運營責任”的邊界。本著實質重于形勢的原則，與政府部門研究項目運營思路，由社會資本方來實際運營項目，以提高項目運營的效率，提高項目運營的效益。同時，對于公益類和準公益類項目，政府方應積極研究按照績效評價確定的補助方案。

（三）研究項目融資舉措。組織和實施從政府參與方式（資本金注入、運營補貼等）、拓寬項目資金來源（保險資金、中國PPP基金的股權投資等）、盤活社會資本存量資產和豐富社會資本進入和退出渠道等方面，提出了加大融資支持的多項舉措。對于社會資本而言，融資是項目能否得以順利實施的至關影響要素。比如，前期東方園林在全國中標了許多園林綠化等項目，一度對業績的拉動非常明顯，但后期因為資金鏈斷裂，也造成部分項目的難以為繼。10號文后，因為缺少政府的信用支持，社會資本的融資會愈發困難，除傳統的銀行借款外，可適度考慮采用發行企業債券、中期票據、資產證券化等方式募集資金，保證項目的順利推進。

（四）明確全生命周期管理要求，完善“能進能出”的動態調整機制，對建設期和運營期分別制定績效考核辦法，落實項目績效考核，根據績效完成情況給予社會資本以合理的回報。

五、結束語

《實施方案》實質上是主要出于防范化解地方政府債務風險，避免將PPP模式泛化為投融資工具和規避地方政府債務認定的手段，引導PPP模式回歸到提供公共產品和服務的本質要求上來。在嚴格項目入庫和財承論證、規范社會資本方主體資格、全面實行政府支出責任績效考核等方面進一步明確要求，對于PPP項目的推進和交易策劃提出更高的站位要求。財政部出臺《實施方案》，就是貫徹“既要規范、也要發展”的要求，牢固樹立不新增地方隱形債務風險的底線，推動PPP事業行穩致遠。