芻議轉型發展期“多規合一”理論認知與技術方法

唐梅

伴隨著我國工業化以及城鎮化發展逐漸加快，資源問題受到了廣泛關注，尤其是創新性協調管理機制和原有體制機制約束結構之間的矛盾問題逐漸增大，如何有效建構科學化空間規劃體系成為了關鍵，黨的十八大提出，積極探索轉型發展期“多規合一”實踐模式，是空間規劃改革的要點。本文從科學內涵、戰略定位以及現實問題三個方面對轉型發展期“多規合一”理論認知進行闡釋，并集中討論了具體的技術方法，以供參考。

一、轉型發展期“多規合一”理論認知

1.科學內涵

所謂“多規合一”指的就是建立總分體系有序開展且層次較為明確的規劃模式，并且要踐行職能化精準管理結構。尤其是近幾年，一些縣市在發展中不斷探索新的戰略空間管理規劃，要將國民經濟發展規劃作為統籌性的“一”，以此為核心完成土地利用規劃、城鄉規劃、生態環境規劃等具體內容，從而打造多樣化管理模式。也就是說，在共性規劃理論的指導下踐行差異化改革模式和規劃技術。

并且，“多規合一”之所以得以開展，主要是因為其本身真正意義上遵循了人地交互協同發展的規律性，并且也重視不同區域以及空間尺度的功能承接性。最關鍵的是，在“多規合一”體系內，要對地域發展演進過程予以關注，有效對區域層級性、規律性以及功能性綜合體展開深度分析，確保能從宏觀層面分析不同地區的主體功能，有效實現分層規劃，在明確戰略思想的同時，形成特定主體動能為導向的多層次規劃模式。

2.戰略定位

第一，“多規合一”要積極落實空間層面上的統一性。要結合“多規”的差異性特征以及要求完成“多規合一”的協同處理，確保能將相應內容都約束并且規范在統一的空間體系內。“多規合一”就是要將國民經濟和社會發展、資源體系、城鄉規劃以及生態環境等關鍵進行聯動，建立統籌性部署，確保分層規劃以及約束性指標都能發揮實際作用，從而完成基礎數據信息、空間布局結構以及保障機制等方面的統一。

第二，“多規合一”要從發展戰略的思想層面出發，合理性協調不同規劃體系，從而保證不同規劃內容都能落實到位，真正為空間戰略結構的升級管控創設良好的平臺。基于此，“多規合一”就是從戰略層面將差異化規劃進行協同控制，建構多項協調模式，從而利用先進的技術和理念完成規劃藍圖的處理。

第三，“多規合一”要從創新層面出發，確保公眾也能積極參與其中，從而有效形成更加和諧化的管理和發展規劃。若是從理論層面對“多規合一”進行分析，其本身就是補救式的調整機制和管理模式，為了減少形式上資源的浪費和工作模式的重復，從而建立單一化部門主導，各個部門協同管理的控制機制。因此，在“多規合一”落實過程中，更加關注區域資源環境的承載力，并且要結合空間有序發展的具體要求從資源規劃出發，維護主導性管理，由政府主導具體工作、各個部門協同，并且進一步重視民眾主動參與“多規合一”管理的效果，從而實現管理工作的全面進步。

3.問題

盡管全社會對于“多規合一”都有了新的認知和了解，但是，在“多規合一”實際落實和發展進程中依舊存在一些問題。

首先，規劃主體的統一性有待優化，主要是因為不同部門在開展規劃管理體制的過程中，職能部門往往要組織編制和規劃實施入手，這就使得相互之間的認可度以及協同性存在異常。正是因為不同規劃無法完全貼合經濟社會發展的主線以及城鄉運行發展的主題，就會出現公共設施配套嚴重不足，對應“多規合一”管理要點落實不到位的問題，不僅僅會削弱相應監管部門的權威性，也會造成規劃認知體系失衡的困境。

其次，因為規劃數據以及基礎性信息存在統一性不足的問題，就使得相應工作不能有效對接和銜接處理。一般而言，土地利用總體規劃期會控制在十年，這就使得相應數據的準確性和實時性受到限制。而對應的城鄉規劃期為二十年，城鎮之外的數據搜索和處理不及時。正是因為規劃之間存在明顯的差異，使得邏輯基點很難有效契合。

最后，“多規合一”依舊存在規劃空間布局差異性突出的問題，整體項目的規劃布局較為明確，卻難以“落地”，相應工作流于形式，也會導致資源利用率降低的現象。正是因為不同規劃的編制時間以及對應規劃期限存在差異，就使得城鄉以及土地利用規劃管理項目不能完整對接，相應的規劃空間布局整體較為混亂。加之各個地區多規信息難以實現有效共享，也會導致行政效率不足的問題，見圖1：

圖1 某城市試點縣城鄉規劃和土地利用規劃建設矛盾

二、轉型發展期“多規合一”技術方法

在轉型發展期踐行“多規合一”的要求，就要整合具體管理要點，切實提升管理要素的綜合應用價值，確保能推進技術方法的全面落實，從而實現各個地區經濟發展和資源管理規劃等項目的協同進步。與此同時，要整合分區、分類以及分級化低于空間多層次模式，確保能建構整體規劃模式，見圖2：

圖2 轉型發展期“多規合一”整體思路

1.建立“三主三分”控制體系

為了全面推進轉型發展期踐行“多規合一”的進程，相關部門要對規劃方法進行創新管理，有效整合具體框架體系的同時，確保能夯實區域發展定位以及資源環境承載力評價體系，在有效甄別主體功能的基礎上，要對系統的區域化管理項目和功能體系進行分析。也就是說，要在構建轉型發展期“多規合一”共享平臺的基礎上，完善空間規劃體系，按照具體標準進行合理性管控，見表1：

表1 不同類系統功能化分區

結合相關要求可知，在分區基礎上，要創新分層體系，合理性建構完整的管理模式。

2.整合三步走管理技術

第一步，要充分融合縣域功能性評價內容，有效對空間結構因素、作用機制以及功能分布規律等進行多元化分析，從根本上劃定對應的生產空間、生活空間以及生態空間，從而在“多規合一”指導思想指導下落實多主體功能的聯動組合，從而完成基礎性和共享性空間平臺的搭建，促進管理工作的全面落實。

第二步，要發揮區域土地規劃管理工作的作用和價值，將空間管制機制和指標管制體系進行聯合管理，確保能對主導規劃予以綜合評定，有效在主體內完成用地類型以及功能空間調試工作，從而形成重點突出的管理方案。最關鍵的是，在判定相應問題后就要對問題的成因和功能目標等進行分析，從而提出具體的解決方案。

第三步，要進一步落實主體規劃管理方案，確保能形成空間化管理結構，落實“多規合一”的相關要求，完善嵌入式發展規劃以及建設項目的規劃模式，從而適度進行方案的調試和監管。

三、結語

總而言之，在轉型發展期踐行“多規合一”要求，不僅僅要關注全面深化改革探索進程，也要對機制的創新予以關注，有效優化空間平臺的同時，創設良好的管理氛圍，為推動法制化、標準化管理工作奠定堅實基礎。