法國、芬蘭、丹麥農業合作社的考察啟示

為借鑒發達國家農業合作社發展的做法經驗，近期農業農村部組建考察組赴法國、芬蘭和丹麥專題考察，與三國合作社管理部門、行業聯盟、監管組織、研究機構等有關人士進行了廣泛交流探討，并深入合作社及其興辦的企業現場考察。總的感到，合作社的理念和形式已深入三國農業各領域各環節，合作社已成為服務農民生產、保護農民權益的主要組織載體，也是提升農產品國際競爭力的重要支撐，在三國農業現代化進程中發揮了不可替代的作用。堅持合作社的基本原則、健全科學的治理機制、建立完整的組織服務體系，以及形成良好的法律和政策環境，是三國合作社持續健康發展的重要保障。雖然三國合作社發展的法制條件、地域文化、農戶基礎以及發展階段都與我國有明顯差異，但這些國家合作社的發展理念、政策支持、指導服務和監督管理等做法經驗，對我國農民合作社發展都有一定的借鑒意義。主要有8個方面的啟示。

一、合作社是服務帶動農民和促進農業發展的重要力量

從發展歷程看，三國合作社都經歷了先發展，后規范，逐步做大做強的過程，普遍呈現數量減少、規模擴大的趨勢。法國農業合作社數量從1965年的7500家左右減少到2018年的2400家；丹麥奶業、生豬和谷物類合作社數量從1939年的2965家減少到2017的17家，每個行業大多只剩下3家—4家甚至1家規模大實力強、輻射帶動農戶多的合作社。從發展現狀看，目前三國合作社已根植于農業各個領域，成為農業發展的重要支撐。一方面，合作社覆蓋面廣。法國75%農戶都加入了一個以上的合作社，合作社收購了全國91%的生豬、70%的谷物、55%的牛奶和51%的葡萄酒。芬蘭和丹麥90%的農場主都加入了合作社。芬蘭95%的牛奶生產、加工和銷售，75%以上的肉類銷售和60%的蛋類銷售，都是由合作社完成的。丹麥奶制品加工業和生豬屠宰業主要由合作社控制，2個奶業合作社和 3個生豬屠宰廠幾乎囊括了所有這方面的業務。另一方面，通過兼并重組形成了一批大型合作社，不僅成為國內市場的巨無霸，而且成為歐盟乃至全球市場上具有重要影響的跨國集團。芬蘭瓦利奧集團是由17家合作社聯合設立的公司，年銷售收入17.3億歐元，占芬蘭奶業份額超過85%，而且在愛沙尼亞、俄羅斯設立加工廠，出口額占芬蘭農業出口額的25%；丹麥阿拉集團是阿拉奶業合作社成立的公司，是世界第四大奶業集團，年銷售收入超過100億歐元；丹麥皇冠集團作為皇冠合作社下屬公司，在歐盟5個成員國擁有24家屠宰廠，年銷售收入610億丹麥克朗（折合人民幣600億元），是世界最大的豬肉出口商。這些大型合作社，對于提升所在國家的農業產業競爭力起到了重要作用。三國發展經驗表明，合作社作為農民自發組建的互助性組織，不但可以起到為農戶提供服務，保護農戶利益的作用，也能夠成為產業的引領力量，提升農業國際競爭力。

自2007年《農民專業合作法》實施以來，我國農民合作社經歷了10多年的快速發展，取得了重要成就，輻射帶動了全國近一半的農戶，已成為組織服務農民群眾、激活鄉村資源要素、引領鄉村產業發展和維護農民權益的重要組織載體。但由于起步晚、時間短，我國農民合作社還面臨著規模小、實力弱，發展不夠規范，服務帶動能力不強等問題。這些問題，在其他國家合作社發展的初級階段也都存在過。總體看，三國合作社都經歷了一個在發展中規范，在規范中提升的過程。目前，我國農民合作社已進入規范提升的關鍵階段。現階段的工作重點是深入推進農民合作社質量提升專項行動，擴大農民合作社質量提升整縣推進試點，開展“空殼社”專項清理，加快提升農民合作社發展質量。與此同時，不能急于求成，要把握農民合作社的一般發展規律，突出規范化建設，進一步加大支持力度，加快補齊發展短板，推動合作社逐步做大做強，充分發揮其服務農民、幫助農民、富裕農民的功能作用，引領小農戶進入現代農業發展大格局。

團組成員在法國勃艮第大區歐塞爾市夏布利葡萄酒合作社的葡萄產區與合作社負責人交流生產情況

二、完善的治理機制是平衡服務成員與增強競爭能力的關鍵

隨著合作社規模擴大和市場化運營，如何保障成員利益是三國合作社發展面臨的重要挑戰。調研發現，三國合作社普遍形成了“啞鈴型”的治理結構。在“啞鈴”的一端，通過“一人一票”原則，由合作社成員選舉成員代表、合作社理事會成員和公司理事會成員（主要由農民成員組成），確保農民成員對公司的控制；在“啞鈴”的另一端，由公司理事會選聘職業經理人作為公司的總經理，公司總經理組建管理團隊，按照公司化運作，保證市場競爭力。以丹麥皇冠集團為例，首先6800名皇冠合作社成員按照“一人一票”的方式選出成員代表，然后由成員代表選舉合作社理事會成員和皇冠集團理事會成員（主要由農民成員組成，外加4名外部獨立帶薪成員），由皇冠集團理事會任命集團的總經理。集團總經理任命8大職能部門的負責人，負責公司運營。芬蘭瓦里奧集團4名理事會成員均是合作社成員選出的農民成員，而集團的總經理和各個職能部門的負責人則是專業人員。團組成員訪問的法國夏布利葡萄酒合作社，9名理事會成員全部為農民成員。這種“啞鈴式”治理機制兼顧了民主管理和公司化運營兩方面的需求，成為三國合作社能夠做大做強的重要保障。

我國農民合作社市場運營機制的探索還遠遠不夠，目前比較關注內部的治理結構，大部分農民合作社的內部成員既是決策者，又是管理者和經營者，限于農民成員的專業素質、經營能力、管理經驗等因素，當合作社規模做大、業務拓展后，經營管理往往力不從心，難以駕馭。同時，農民合作社中兼職管理的成員收入（包括盈余返還、工資報酬等），如果沒有經過章程或者成員（代表）大會的確定，公開透明程度不高，往往成為成員間利益沖突的焦點。因此，借鑒三國合作社發展經驗，要積極推廣民主管理與公司化運作的治理模式。一方面，推動合作社健全成員（代表）大會、理事會和監事會制度，真正實行“一人一票”，讓成員真正參與管理，確保農民成員對合作社的控制權，堅持為成員服務的宗旨；另一方面，引導規模較大的合作社引入職業經理隊伍，實行公司化運行，增強合作社的市場競爭力。

三、業務多元化和類型多樣化是合作社發展的重要特征

合作社作為一個發展理念，在三國非常普及，涵蓋農業方方面面。三國農場主根據自身發展的實際需要，組建成立了業務領域廣泛、功能作用各異的合作社，通過“生產在家、服務在社”的發展格局，很好解決了單家獨戶“干不了、干不好、干了不劃算”的難題。目前，三國合作社已遍布肉類、奶業、谷物、果蔬等行業，覆蓋農資供銷、農機作業、技術信息、加工流通、儲藏銷售等環節。此外，為解決資金短缺、自然和市場雙重風險等難題，農場主還自發成立了資金互助、互助保險等領域的合作社。比如，法國合作社主要有三大類：一是農產品生產、服務、購銷類，包括農產品生產合作社、農業服務合作社、農產品流通領域的合作社；二是信用合作類，包括農業互助信貸銀行、農業信用合作組織；三是互助保險類，包括農業互助保險合作社、農業社會保險。芬蘭和丹麥的合作社主要分布在肉類、奶業等主導產業領域，并已逐步成長為相關產業參與市場競爭的主要力量。從發展歷程看，呈現三個方面特征：一是從單一的生產環節向產前和產后延伸，逐步覆蓋整個產業鏈條；二是從重點主導行業向各個行業拓展，幾乎涉足農業各個領域；三是從農業生產經營向信用合作和互助保險等領域拓展，持續擴大合作業務領域。

我國地大物博，但各地主導產業、資源稟賦、要素條件和經濟發展水平差異較大，這決定了必須走多元化的農民合作路子。這在三國合作社發展中也得到了充分體現。因此，一要鼓勵支持農民群眾，根據區域特色優勢和產業發展基礎，結合自身發展需要，因地制宜地探索符合自身實際的合作模式，組建發展合作社。二要進一步鼓勵農民群眾整合優化土地、農機具、勞力、技術等資源要素，通過專業合作和股份合作的方式，積極發展多類型的合作社。三要適當放寬信用合作和互助保險的限制，支持有條件的合作社在風險可控的范圍內，開展信用合作和互助保險，滿足農民資金、保險等多樣化的發展需求。

四、開展聯合與合作是合作社發展壯大的必由之路

為應對日益激烈的市場競爭，合作社間的聯合與合作成為一個普遍趨勢，由此帶來單體合作社規模逐步擴大和產業集中度不斷提高。法國排名前15位的農業和食品集團中，有5家是合作社，其中Terrena、Agrial兩家合作社2016年銷售收入超過50億歐元；排名前20位的合作社占合作社銷售收入的份額超過60%。芬蘭禽蛋、蔬菜、肉類和奶類領域，合作社分別只剩下了1家、2家、4家和21家。歐盟內部農產品長期供大于求、市場競爭加劇，是推動三國合作社聯合與合作的主要原因。在法律和政策層面，三國政府也鼓勵支持合作社進行聯合與合作。法國法律明確規定，合作社破產時不能將資產清算分給成員，只能轉讓或者并入其他合作社。芬蘭也準備通過立法，支持谷物類小型合作社聯合合作，促進其進一步發展壯大。這些法律和政策客觀上也促進了合作社的兼并重組。

我國農民合作社已有200多萬家，數量已經不少，但單體規模小、實力弱，聯合與合作也才剛剛起步，目前聯合社只有1萬多家，合作社應對市場競爭的能力還較弱。借鑒三國合作社發展經驗，應鼓勵我國同業或產業密切關聯的農民合作社在自愿前提下，通過兼并、合并等方式進行組織重構和資源整合，擴大經營規模，增強服務帶動能力。支持農民合作社依法自愿組建聯合社，壯大經濟實力，增強市場競爭力和抗風險能力。支持農民合作社圍繞當地特色優勢產業，與產業鏈條相關經營主體聯合發展，延伸產業鏈、提升價值鏈，提高當地特色優勢產業競爭能力。

五、合作社創辦公司或與公司緊密聯結是更好參與市場競爭的有效途徑

合作社與公司如何結合是困擾我國合作社法律和政策的一大問題。團組成員在考察中發現，三國的合作社與公司大多緊密結合在一起。如芬蘭瓦里奧集團，丹麥阿拉集團和皇冠集團都是合作社設立的公司，此外合作社也廣泛與外部公司建立聯系，實現優勢互補、共同發展。據法國合作社聯盟的Mairine Nonjsereau女士介紹，法國在1992年就允許合作社成立公司。之所以出現合作社與公司緊密結合，主要有兩方面原因：一是合作社在擴張過程中為了整合下游產業鏈，需要并購一些公司，由此形成下屬公司；二是為適應市場競爭的需要，合作社需要通過設立公司，按照公司架構設立各職能部門，更加有效率地開展運營，同時也有利于引入外部資本，增強自身經濟實力。丹麥皇冠集團的首席經濟師認為，只有通過公司的資本化運營，才能實現合作社持續發展，滿足成員的利益最大化的訴求。三國政府部門對于合作社公司化運作方式在法律和政策上都予以認可，大型合作社普遍實行公司化運作，這也是合作社能夠做大做強的重要原因。如何防止公司侵占合作社及其成員的利益，是合作社公司化運作中的一個關鍵問題。座談中，團組成員了解到，只要是合作社設立的公司，合作社對公司擁有所有權和絕對的控制權。一方面，合作社選舉產生的成員代表組成公司理事會，行使公司決策權，確保公司決策符合合作社及其成員的利益；公司管理團隊負責公司運營管理，確保公司利潤最大化，為合作社創造更多的盈余。另一方面，公司通過協議價格（一般由合作社成員大會協商確定）收購合作社成員的所有產品，保證成員基本的生產經營收入。公司利潤在提留公共積累后，剩余部分按照交易量全部返還給合作社成員。芬蘭瓦里奧集團將公司盈余的6%留作公司積累，剩余的94%則全部返還給成員。丹麥阿拉食品集團將3%的盈利作為一個控制點，當公司盈利超過3%時，就提高對奶農的原料奶收購價格；反之，則降低收購價格。這種做法保證了合作社成員既能享受公司化帶來的收益，但也需要承擔相應的市場風險。

要正確認識我國實踐中合作社與公司的關系。目前國內不少合作社同時申請了合作社和公司兩類營業執照，引發了一些非議與詬病。從三國的實踐看，合作社在組織成員開展生產、為農戶服務等方面具有便利條件，而在產后加工和市場競爭中，公司架構更具優勢。合作社與公司緊密結合有利于充分發揮兩者各自的優勢，對于提升農業競爭力具有重要意義。這里的關鍵是如何處理好合作社與公司的利益關系，重點是要保障合作社對公司擁有所有權和控制權。因此，一方面應鼓勵支持合作社根據發展需要，注冊成立公司或者入股公司，按現代企業治理機制對接市場，增強市場競爭力；另一方面要引導合作社與公司建立合理的組織架構和利益聯結機制。

六、發達的組織和服務體系是合作社發展的重要條件

三國政府部門對合作社干預較少，但自下而上形成的行業組織和大量的專業化服務組織為合作社提供了強有力的指導和服務。在法國，有三個國家層面的合作社行業組織，包括法國農業合作社高等委員會（HCCA）、法國農業合作社監管協會、法國農業合作社聯盟，三大行業組織分支機構遍布法國13個大區和省市鎮，形成了完整的組織體系。高等委員會、監管協會和聯盟分別負責合作社的登記注冊、財務審計和業務指導服務。在法國，合作社每年繳納的各種行業組織的費用占到營業額的4%左右。在芬蘭，基層合作社組成了地區性合作社聯合會，區域性聯合會和行業協會，并共同組建了全國層面的農業生產者和林業聯盟。在丹麥，合作社大多都是某個行業協會、咨詢服務組織或更高一級聯合會的成員。除行業性組織外，還有一些專業化組織為合作社提供指導和服務。丹麥農業與食品委員會是一個為合作社和家庭農場提供業務咨詢和指導服務的非贏利性機構，有7個區域性咨詢服務組織、30個地區級服務中心。這些聯合會或者聯盟，一方面為合作社提供技術、財務、市場等方面的指導和服務，促進合作社做大做強；另一方面也強化了合作社自律行為，同時還承擔政府委托的監管職能，推動合作社堅守為成員服務的宗旨和原則，實現了合作社規范發展。

與三國相比，我國服務農民合作社發展的行業組織數量少、規模小、服務能力弱，服務組織體系比較薄弱。農民合作社亟需的行業自律、經營管理、發展規劃等服務內容，缺乏專業中介組織來承接。借鑒三國合作社發展經驗，一要引導農民合作社自下而上組建合作社聯合會和行業協會，對合作社進行業務指導和服務，同時強化行業組織和監督管理。二要建立健全基層農民合作社輔導員隊伍。我國農民合作社有完整的法律和制度安排，由于農民群眾知識水平不高，在組建合作社過程中，為其提供事前輔導和事中服務是必要的。在現有服務組織數量較少的情況下，可以縣鄉輔導員隊伍建設為重點，每個鄉鎮配備輔導員，為合作社提供業務指導和服務。三要支持專業化服務組織發展，為合作社提供經營管理、品牌建設、市場營銷、政策信息、金融法律等服務，增強合作社發展能力。

七、適時調整政策導向是促進合作社持續健康發展的重要保障

三國合作社大都起源于20世紀之初甚至更早，經歷了100多年的發展歷程。三國對合作社的支持政策大體經歷了一個從無到有、從多到少的過程。據丹麥農業與食品委員會介紹，在20世紀初，丹麥合作社和公司差不多同時在法律上獲得法人地位，兩者是平等的市場主體，對合作社最初并沒有多少支持政策。隨著政府部門對合作社重視程度的增加，三國政府部門逐步在稅收、信貸、保險等方面創設了優惠政策。比如法國，曾經出臺了針對合作社的直接補助、貸款期限和利率優惠、稅收減免等政策。隨著合作社不斷發展壯大，三國政府適時調整政策支持方式，逐步由個性化支持向普惠性政策轉變，同時更加注重合作社治理機制的規范化。如法國，目前針對合作社的支持政策主要是免交企業稅（稅率為企業經營收入的33%）。在芬蘭和丹麥，對合作社和公司也是一視同仁，同等對待。為了增強合作社競爭力，允許合作社設立子公司開展公司化運營。同時加強對公司民主管理和透明化監管，確保合作社為成員服務的宗旨。從三國對合作社的支持政策看，有三個特點：一是始終堅持合作社法人地位的獨立性，賦予了合作社獨立的市場主體地位；二是隨著發展環境和合作社需求的變化，相關政策不斷進行調整和修改，確保針對性、精準性和有效性。三是注重政策的普惠性，解決合作社面臨的共性問題，體現政策的公平。

三國合作社的發展經驗表明，要根據合作社發展的階段適時調整合作社政策導向。我國農民合作社還是新生事物，處在發展的初級階段，現階段還要以扶持發展為主，通過政策支持，增強農民群眾的互助意識與合作理念。采取示范創建的辦法，通過總結推廣成熟的運營模式和發展經驗，引導廣大合作社比著學、照著干，逐步提升合作社規范發展水平。

團組成員在丹麥阿拉奶牛合作社創新中心了解合作社組織運營及合作模式情況

八、健全的法律法規是促進合作社發展的重要保障

三國政府高度重視合作社法律法規的制定和實施。法國1894年通過立法確立了農業互助信貸合作社的合法地位，至今關于合作社的法律法規已歷經10多次大的調整和完善。其中，1972年制定的農業合作章程法，是目前規范法國農業合作社的主要依據。芬蘭于1901年制定了第一部合作社法，賦予了合作社法人主體地位（與賦予有限責任公司法人地位同年）；后又分別于1954年、2001年、2014年進行了修訂，逐步構建了合作社的法律體系。丹麥雖然沒有專門的合作社法，但通過相關商法對合作社的商業化運營作出了全面的規范。實踐中，丹麥合作社主要靠自己的章程來規范管理運營。團組成員實地調研的丹麥阿拉集團和皇冠集團，就通過制定全面詳細的章程，構建起高效的內部管理體制，促進了合作社的發展壯大。

2007年7月，我國《農民專業合作社法》正式實施，之后逐步建立了相應的配套法規和制度，初步構建了合作社法律法規體系。2018年7月，新修訂的《農民專業合作社法》正式施行。為發揮法律法規的規范約束和引導扶持作用，要圍繞《農民專業合作社法》修訂的重點內容，結合農民合作社發展面臨的實際情況和現實需要，抓緊修訂登記條例、財務和會計制度，建立健全農民合作社法律法規體系，為農民合作社規范發展提供有力的法制保障。