高等教育政策的沖突與協調

孫麗昕　廖詩艷

摘要：政策之間不可避免地會存在沖突，高等教育政策概莫能外。通過對近年廣東本科高校發展政策的梳理發現，政策之間依然充滿政策目標、政策執行過程、建設目標與任務、政策工具等方面的沖突。為了解決這些矛盾和沖突，可從增加“沖補強”計劃的宏觀統籌性、明確“沖補強”計劃的內涵、整合既有政策工具入手。

關鍵詞：高等教育政策;廣東;沖突;協調

“我們生活在一個‘以行政為中心的時代”[1]，同時，我們也生活在一個充滿沖突的社會中。公共政策作為政府治理的基本手段，產生于本身就充滿矛盾和沖突的政治情理，不僅從其制定到執行的整個過程都充滿了沖突，而且不同政策之間也不可避免地會發生沖突，高等教育政策作為一種公共政策概莫能外。公共政策沖突，俗稱“文件打架”，是指“在政策網絡系統之中由各級政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對立的一種表面化的態勢和現象”[2]。本文擬以廣東省近年本科高校發展政策為例來分析高等教育政策之間沖突的具體表現，并提出協調與化解之策，以促進高等教育政策的良性運作，提高政策的生命力與執行力。

一、近年來廣東本科高校發展政策的基本特征

高等教育不僅“是一個國家發展水平和發展潛力的重要標志”[3]，也是省域發展水平和發展潛力的重要標志。對廣東來說，這一點有著更加深刻的體會。多年以來，廣東高等教育毛入學率一直低于全國平均水平，高等教育發展不平衡不充分問題一直比較突出，高等教育整體實力和水平與北京、上海、江蘇、湖北等省、市相比仍有較大差距，總體來看，廣東高等教育尚未進入全國高等教育第一方陣。作為經濟大省，大而不強一直是廣東高等教育發展的最大痛點，嚴重制約了廣東經濟社會的創新驅動與轉型發展，特別是在知識經濟時代，高等教育與區域經濟社會發展之間日益具有更加緊密的聯系。因此，廣東自2014年開始加快高等教育，特別是本科高校改革發展的步伐，以大力推進高等學校內涵建設，助推廣東經濟社會發展。縱觀近年來廣東省本科高校發展政策，整體呈現由點及面的特征。

（一）點：多口切入，逐項實施推進

在廣東本科高校發展上，有很多問題需要破解。從2014年以來的廣東本科高校發展政策上看，廣東首先采取的是重點突破戰略，主要確立了以高水平大學、高水平理工科大學、部分地方普通本科高校和師范院校等四個廣東本科高校發展的重點環節、關鍵領域為切入點。雖然從謀劃布局上起初并沒有統籌規劃，但是各項政策在客觀上卻依次或并列進行，穩中有序，不斷推進，呈現出廣東特色。

鑒于研究型大學對于提高國家和區域國際競爭力至關重要，針對高水平大學在數量和水平上均落后于北京、上海、江蘇等省、市的現實，廣東于2014年開始醞釀高水平大學建設。經過多方深入調研、論證，2015年4月中共廣東省委、廣東省人民政府印發《關于建設高水平大學的意見》（粵發〔2015〕3號），提出“力爭到2020年，若干所高等學校躋身國內一流大學前列，建成一批國內外一流學科，在國際上有一定知名度和影響力，帶動全省高等教育整體水平明顯提高”，并遴選出中山大學等7所高校和廣州中醫藥大學中醫學等18個學科項目，分別列為高水平大學重點建設高校和重點學科建設項目。這是廣東本科高校發展由點及面的起點。

緊隨高水平大學建設的啟動，針對廣東理工科教育規模偏小、結構不優、水平不高和支撐服務能力不強等比較突出的問題，廣東隨即著手開展高水平理工科大學和理工學科建設計劃。2015年9月，確定省內5所高校為首批建設高校，2016年1月中共廣東省委、廣東省人民政府印發《關于加強理工科大學和理工類學科建設服務創新發展的意見》（粵發〔2016〕1號），提出“推動理工科大學和理工類學科綜合實力、區域競爭力、服務創新發展能力躍上新臺階，建成若干所高水平理工科大學和一批高水平理工類學科”的總體目標。這是高水平大學建設計劃的延伸與拓展，是在本科高校陣營里為服務產業發展、科技創新開辟的又一個戰場，與高水平大學建設計劃合稱為“雙高”計劃。

繼“雙高”計劃之后，廣東將本科高校發展政策向部分地方本科高校延伸。2016年，廣東出臺《關于引導部分普通本科高校向應用型轉變的實施意見》（粵教高〔2016〕5號），提出轉變辦學觀念、明確辦學定位等九大轉型發展主要任務，并遴選廣東金融學院、廣東財經大學等14所高校作為應用型本科高校轉型試點高校。同年，省教育廳與9個地市、11所本科高校簽署省市共建協議①。2017年7月出臺《廣東省推進省市共建本科高校實施方案》（粵教科函〔2017〕122號），確立“通過深化體制機制改革，加大資源統籌力度，充分激發共建高校的辦學活力，使共建高校向應用型高校轉型發展”等建設目標。這兩項政策的相繼出臺與實施，意在優化部分本科高校，尤其是地方本科高校的辦學路徑，提升辦學活力。

2017年，為貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記關于教師和教育工作系列重要講話精神，廣東率先提出“新師范”建設。2018年1月，省教育廳制定出臺《廣東“新師范”建設實施方案》，建設目標為構建起注重協同育人、創新能力和實踐能力的教師教育新模式，師范生培養質量顯著提升，教師培訓針對性顯著增強等。該政策受益高校范圍是師范院校和以師范為主的地方本科院校，建設對象與省市共建本科高校和應用型轉型試點高校有部分重疊，不失為本科高校發展的一個新陣地。

（二）面：連點成線，關照所有公辦本科高校

上述有關廣東本科高校發展政策，僅僅是針對本科高校局部的發展政策，政策之間關聯性、系統性不強。鑒于此，2018年1月，廣東省政府常務會議研究討論通過《關于2018—2020年高等教育“沖一流、補短板、強特色”工作計劃及資金安排的方案》，7月廣東省教育廳、發改委、科技廳、財政廳制定出臺《高等教育“沖一流、補短板、強特色”提升計劃實施方案》（粵教科函〔2018〕119號，以下簡稱《“沖補強”實施方案》），廣東高等教育“沖補強”提升計劃（以下簡稱“沖補強”計劃）由“高水平大學建設計劃”“粵東西北地區高校振興計劃”“特色高校提升計劃”三項子計劃構成，公辦本科高校對應分成“沖一流”“補短板”“強特色”三個組團，分類發展。根據2018年11月省教育廳、發改委、科技廳聯合發布的“沖補強”計劃建設高校和重點建設學科名單，共有41所本科高校和147個重點建設學科入選。自此，廣東本科高校發展政策正式由點向面鋪開，擴展到所有的公辦本科高校，以期獲得本科教育整體實力的提升。

二、近年來廣東本科高校發展政策的沖突分析

沖突，是伴隨人類大多數活動的一種普遍現象。從積極角度來說，“沖突是改變的手段，是獲得社會財富、安全、正義以及個人發展機會的方式——大量沖突的存在只是社會期待得以實現的保證”[4];從消極角度來說，沖突具有非理性和破壞性，會造成組織資源的浪費。廣東本科高校發展政策從點到面的逐步拓展，歷時性沖突與共時性沖突并存，且以歷時性沖突表現較為突出，具體表現如下。

（一）政策目標的沖突

政策目標是整個政策活動的追求與方向，是整個公共政策的價值和意義所在。[5]當前廣東本科高校發展政策在政策目標上的沖突主要存在于新政策與之前高水平大學、高水平理工科大學、省市共建等政策之間。

第一，高水平大學、高水平理工科大學政策目標被弱化。廣東省先行先試開展“雙高”計劃，其政策目標是為實現廣東省“三個定位、兩個率先”的目標以及全省產業轉型升級、服務創新驅動發展提供強有力的人才保證、智力支持和科技支撐，其建設經驗還被教育部向全國進行推介。然而在《“沖補強”實施方案》中，高水平大學建設計劃被劃入“沖一流”組團，高水平理工科大學建設計劃被分解到“沖一流”“補短板”“強特色”三個不同的組團。無論處在哪個組團，“雙高”計劃的政策目標已不如以往清晰和明確，如東莞理工學院、佛山科學技術學院這兩所高水平理工科大學建設學校被列入“強特色”之列，雖然彰顯“特色”乃是高水平理工科大學建設應有之義，但是“強特色”本身并不能完整詮釋高水平理工科大學建設政策所賦予這兩所學校的建設目標和建設任務，“強特色”也理應是所有高校的建設目標。

第二，省市共建本科高校、普通本科高校轉型發展、新師范等政策目標近乎被消解。雖然《“沖補強”實施方案》是在整合高水平大學建設、高水平理工科大學建設、省市共建本科高校、特色重點學科建設等系列高等教育重大工程的基礎上實施的，但是省市共建本科高校被分別列入到“補短板”“強特色”兩個組團，不僅其政策目標沒有得到進一步明確或重申，而且政策自身的系統性、完整性儼然被分解或稀釋;普通本科高校轉型發展、新師范兩項政策甚至未被提及，這兩項政策的未來走向具有一定的不確定性。

（二）政策執行過程中的沖突

本科高校是廣東本科高校發展政策的目標群體，既是宏觀政策的執行對象，又是宏觀政策在微觀層面的執行主體。在現有政策制度框架下，出現一些高校需要同時執行兩個或兩個以上的不同政策，如廣東海洋大學既需要執行原高水平大學建設計劃，又需要根據“沖補強”計劃執行“高水平大學建設計劃”和“粵東西北高校振興計劃”;嶺南師范學院既需要繼續執行普通本科高校轉型發展政策和“新師范”建設政策，又需要根據“沖補強”計劃執行 “粵東西北高校振興計劃”;東莞理工學院和佛山科學技術學院需要同時執行高水平理工科大學建設政策和“沖補強”計劃中的“特色高校提升計劃”;省市共建本科高校需要同時執行省市共建協議和“沖補強”計劃中的“粵東西北高校振興計劃”或“特色高校提升計劃”等等。此外，“沖補強”計劃整合了兩種不同的高等教育重大工程，一種是面向高校，另一種是面向高校特色重點學科建設，這兩種高等教育重大工程基于建設內容、建設目標、建設路徑的不同，在執行過程中也不可避免會有沖突產生。由于多種互有交叉、重疊、甚至矛盾的政策集于同一所高校，而出現有些學校需要同時執行多個政策，運行多個建設方案，作為政策目標群體的本科高校難免有左右為難之感、無所適從之惑。

（三）建設目標與任務的沖突

此沖突集中表現在“沖補強”計劃上。“沖補強”計劃的建設目標為“到2020年，全省高校人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新水平顯著提升，全省高等教育綜合實力、核心競爭力和國際影響力大幅度提高……”。從官方解讀來看，“沖補強”計劃“是在以往高水平大學、高水平理工科大學建設的基礎上，讓高校找準自己的位置，整合各方資源和力量，從而著力解決廣東省高等教育發展不平衡不充分問題的更好路徑”。作為上位本科高校發展政策，“沖補強”計劃所欲解決的政策問題面向的是高校整體事業發展，但從內容來看卻重點落腳在學科上，不僅在建設任務表述上首先強調了學科建設，而且還確立了147個重點建設學科，這是政策體系的目標傾斜性沖突。這種沖突還存在于“沖補強”計劃與“雙高”計劃、地方普通本科高校轉型發展政策等之間。鑒于在現有廣東本科高校發展政策體系中，“沖補強”計劃實施的優先性有可能會進一步弱化其所整合的本科高校發展政策的導向性與執行力，建設目標與任務的沖突也會隨之加劇。

（四）政策工具的沖突

政策工具作為公共政策系統中的一大要素，是指那些用以實現政策目標的手段、方式、方法。[6]公共政策執行基本偏向于采用強制性工具，如資金劃撥等直接供給方式。近年來廣東本科高教發展政策采用的政策工具基本為三類：資金劃撥與分配、目標管理技術和績效技術三種。資金劃撥與分配上，從2019年“沖補強”計劃資金分配方案來看，共計3574億元支持，較2018年3639億元有所下降，主要是在“沖補強”計劃下“雙高”建設高校所獲的資金支持整體上相比政策實施之前有所減少，但此處沖突并不明顯。政策工具的沖突，主要集中表現在目標管理技術和績效技術上。

第一，目標管理技術的沖突。此沖突主要指建設方案制定與論證的沖突。制定建設方案并論證是近年來廣東高等教育政策目標管理采取的普遍做法，并且不同政策要求的建設方案種類有所不同。此沖突，首先體現在建設方案時間節點的沖突。“沖補強”計劃、“雙高”計劃、省市共建要求學校制定的建設方案時間節點分別為2018～2020年、2015～2020年和2017～2020年，這意味著有些學校同時要制定與執行至少兩個具有一定差異的建設方案。其次體現在建設方案論證上的沖突。“沖補強”計劃、高水平大學建設計劃、省市共建都要求對建設方案進行論證，特別是對于省市共建高校而言，2017年對建設方案剛進行完論證，2018年又要對“沖補強”計劃要求的建設方案進行論證。上述各種建設方案的制定與論證，無疑會增加建設高校的負擔（見表1）。

第二，績效技術上的沖突。績效考核或評價在高等教育領域日益廣泛被采用。以“沖補強”計劃、高水平大學建設計劃、高水平理工科大學建設計劃和省市共建本科高校四項政策為例（見表2），首先，在評價方式上，均提出要引入第三方評價;在評價種類上，高水平大學建設計劃、高水平理工科大學建設計劃均要求年度評價，即自我評價，這樣就出現第三方評價、自我評價重疊的情形。其次，在績效評價的實際操作上，不同政策所要求的績效評價是并存還是以最新政策文件為準？“粵東西北高校振興計劃”建設高校中包含2所高水平理工科大學建設高校，如果以最新文件為準，是否意味著同行評價取代了學校的自我評價？同行評價的標準是什么？諸多問題在“沖補強”計劃中都沒有予以明確。此外，《廣東“新師范”建設實施方案》規定在“推進教育現代化獎補資金”、高等教育“創新強校工程”和“強師工程”經費中加大“新師范”建設支持力度，同時又規定在“沖補強”計劃中也要突出對師范院校關于師范生培養、服務基礎教育發展等方面的考核，這是否也涉及一個多重考核評價的問題呢？

三、高等教育政策沖突的協調

高等教育政策沖突并不等于政策失敗，因為沖突著的高等教育政策并非一定會導致預期目標的偏離或無法實現，但這并不意味著可以對其視而不見。“‘政策首先與秩序有關。政策暗示著系統性和一致性。”[7]雖然近年來廣東本科高校發展政策極大促進了廣東高等教育的內涵式發展和全國影響力的顯著提升，但其所表現出的上述四種主要沖突，在一定程度上削弱了廣東本科高校發展政策的統一性、系統性和有效性，甚至損害政府的威信，被弱化、消解的政策客體（政策的目標群體）深感到的不僅僅是政策的不穩定性、隨意性，而且還會缺少持久執行政策的定力、雄心與壯志。任何一項好的政策大多都要經歷實踐中的不斷反思并不斷完善，從這點來看，廣東本科高校發展政策仍有很大的改進、完善空間。

（一）增強“沖補強”計劃的宏觀統籌性

作為上位高等教育政策，其自身應能夠對下位高等教育政策進行有效的宏觀統籌。從廣東本科高校發展政策來看，“沖補強”計劃作為上位本科高校發展政策，并非是將若干政策簡單糅合在一個政策文本里，也不是僅對有關高等教育工程資金進行統籌，而是應對所統籌政策的建設目標、建設任務、績效考核方式、資金保障等有關內容進行有機整合，以減少政策之間的沖突與摩擦。但是在現有政策文本中，“沖補強”計劃的宏觀統籌性還比較弱，因此有必要盡快出臺“沖補強”計劃實施方案的補充實施意見，以增強“沖補強”計劃宏觀統籌的實質性：一是明確所統籌的高等教育政策的效力，以保持既有政策的穩定性，但這并不意味著對既有政策內容不可以進行微調。二是將既有高等教育政策都納入其中，如將普通本科高校轉型發展、新師范納入其中，另外，也可考慮將“創新強校工程”也納進來，使“沖補強”計劃真正成為一個具有高度統籌作用的政策。對于暫時不能統籌的政策要明晰發展步驟和前景，確保政策支持的持久性與穩定性，給建設高校以信心和希望。三是適時擴大政策受益高校范圍，彰顯高等教育政策的普惠性。普惠性是公共政策的特征之一，“沖補強”計劃應突破公、民之與本、專之分，適時擴大建設高校范圍，將公辦高職院校納入，使其成為更加名符其實的“高等教育政策”，彰顯高等教育政策的普惠性。由于我國民辦高校與英美等發達國家私立高校的辦學經費來源有所不同，是否納入可酌情考慮，但從促進我省民辦高等教育做大做強的角度來看，宜把民辦高校納入其中，在實踐中“創新強校工程”已積累了較為豐富的經驗。

（二）明確“沖補強”計劃的內涵

“沖補強”計劃的初衷是根據各本科高校的地域、辦學水平等因素和前期建設情況，將其分為“沖一流”“補短板”“強特色”三大組團分類發展，這實質上是對廣東本科高校進行的分類。然而，由于“沖一流”“補短板”“強特色”的內涵比較模糊，且三者之間并非涇渭分明，對于絕大多數高等學校而言這三者可謂并駕齊驅、互為補充、相得益彰，因此“沖補強”計劃的內涵并不明確，導致政策在執行過程中難免會與其他相關文件發生抵觸或受到質疑，如將“肇慶學院”劃入“粵東西北高校振興計劃”，與大珠三角的城市劃分存在沖突，“粵東西北高校振興計劃”建設高校中不乏辦學水平比較有特色的高校，“特色高校提升計劃”（珠三角地區）建設高校中也不乏需要補短板的高校。

為了更加明確“沖補強”計劃的內涵，可以在如下幾個方面進行進一步完善或細化：一是摒棄將“地域”作為高等學校的分類標準。“地域”因素并非不可以作為高等學校分類的標準，但若將其與“辦學水平”等關聯在一起則過于簡單、絕對和武斷，這就需要對“補短板”對應的“粵東西北高校振興計劃”的名稱進行適當調整，去掉相應的“地域”標識。二是對“沖一流”“補短板”“強特色”的內涵進行明確界定，以使學校明確其何以在“沖一流”“補短板”或“強特色”組團中。三是對三大組團分類發展，動態調整。

（三）整合既有政策工具

首先，由于本輪建設周期將于2020年結束，在新一輪建設周期啟動時，建設方案制定與論證的沖突相對來說會比較容易協調，即可以將“沖補強”計劃與其所整合的政策之建設周期統一，相應建設方案也不必作重復要求，論證亦然。

其次，對于績效評價，在評價方式上，應逐步過渡到以第三方評價為主，且實行分類評價。考慮到 “沖補強”計劃整合的高水平大學建設計劃等政策的持續性與穩定性，對于不宜與“沖補強”計劃三大組團一起進行評價的，可以單獨作為一類進行評價，如高水平理工科大學的績效評價。在評價種類上，鑒于評價過于頻繁對學校正常辦學行為構成的一些不必要的干擾，可不進行年度評價、專項評價等，只保留周期評價，且為綜合評價;“粵東西北高校振興計劃”實行粵東西北地區交叉互評機制的同行評價方式也有一定的弊端，且作為一種學校辦學行為的績效評價還鮮有同行之間的交叉互評，在操作上難以保證客觀與公正，可考慮取消此種評價。

結語

對于高等教育政策沖突的協調絕不限于以上對策，如還可以從事先預防機制入手，在制定過程中多聽取高校的意見和建議、更加科學地進行教育行政部門內設職能部門的設置等。高等教育政策的沖突只是教育政策沖突的一種，對于其治理還應放眼于教育行政的大背景下進行，要有賴于教育行政體制、教育決策體系及國家政策決策體制機制的系統性、深入性改變。沖突無處不在，它不僅存在于廣東，而且也存在于國家層面和其他省級層面，只是沖突的具體表現不盡相同而已。

注釋：

①其中，湛江支持共建廣東醫科大學和嶺南師范學院;中山支持共建電子科技大學中山學院和廣東藥科大學中山校區;茂名、韶關、梅州、惠州、肇慶、江門、潮州等8個地市分別支持共建當地的廣東石油化工學院、韶關學院、嘉應學院、惠州學院、肇慶學院、五邑大學和韓山師范學院。

參考文獻：

[1][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].唐亮，譯.北京：華夏出版社，1990：47-48.

[2]袁明旭.公共政策沖突的治理研究[R]//2012年泛珠三角區域合作與發展社科專家論壇（第十屆）論文匯編.2012：199.

[3]新華網.習近平：在北京大學師生座談會上的講話[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2018-05/03/c_1122774260.htm，2018-12-29.

[4]John W.Burton.World Society[M].Cambridge：Cambridge University Press，1972：137-138.

[5][6]王春城.政策精準性與精準性政策——“精準時代”的一個重要公共政策走向[J].中國行政管理，2018（1）：51-57.

[7][英]H.K.科爾巴奇.政策[M].王滿傳，等譯.長春：吉林人民出版社，2005：12.

（責任編輯 鐘嘉儀）