中國自貿協定中的非關稅措施條款分析

童偉偉

摘 要：采用世界銀行區域貿易協定數據庫等數據來源，對我國自貿協定（FTA）中的非關稅措施條款從多個方面進行條款特征分析。結果表明，我國各FTA在非關稅措施條款方面總體上保持了較高的覆蓋率與可執行性，尤其是在海關程序、TBT、SPS以及與貿易有關的知識產權條款方面更是如此，不過針對政府采購、與貿易有關的投資條款的覆蓋率相對較低。此外，還進一步詳細分析了我國FTA中的TBT/SPS條款和反傾銷、反補貼以及貿易保障措施條款。以上研究為我國FTA非關稅措施條款的完善提供了經驗依據和政策參考。

關鍵詞：自貿協定;非關稅措施;條款特征

非關稅措施（Non-Tariff Measures，NTMs）由于形式合理、操作靈活等特點，成為近年來各國實施貿易保護主義的重要手段，得到了越來越頻繁地使用。然而，作為全球多邊貿易治理最為重要的平臺，WTO自成立以來在NTM的削減與協調方面總體進展緩慢;各國于是在參與WTO非關稅措施談判的同時，也在積極通過各種形式的區域貿易協定，針對相互間的NTM削減與協調簽訂了大量相關條款。我國近年來在外貿總量快速擴張的過程中，除了近期遭遇到美國蠻橫提高關稅壁壘以外，更多情況下所面臨的是各類反傾銷、反補貼以及技術性貿易壁壘等非關稅措施。為此，我國也在通過推動FTA并將各類NTM條款納入進來，以此降低不合理的NTM對我國貿易成本的負面影響。

雖然說NTM所針對的是傳統貿易政策領域，屬于所謂的“WTO+”條款，而當前高標準FTA則主要著眼于第二代貿易政策，即“WTO-X”條款方面;但是，考慮到我國立足周邊、輻射“一帶一路”的自由貿易區戰略，我國已有的和潛在的FTA伙伴大多依然為發展中國家，這些國家和我國的經濟合作更多還是表現在傳統貿易領域。基于以上判斷，我國今后無論是拓展新的FTA伙伴還是進行FTA升級談判，合理設計非關稅措施條款依然具有很強的現實意義。為此，本文擬基于世界銀行和DESTA分別提供的貿易協定條款數據庫，對我國FTA中的非關稅措施條款進行特征分析，旨在揭示我國現有FTA在NTM條款方面的特征，并為NTM條款設計提供決策參考。

一、中國自貿協定NTM條款特征的總體分析

（一）條款特征衡量方法與數據來源

本文首先根據世界銀行貿易協定條款數據庫，對我國截至2015年的9份FTA在NTM條款方面的涵蓋情況及其可執行性與深度等進行分析（考慮到我國香港、澳門地區的特殊性，沒有將與這兩個地區的FTA納入進來）。本文所采用數據庫依據Horn等（2011）所提出的分析框架，針對1958至2015年的279份RTA進行了文本分析，共涉及52個政策領域。其中，工業與農業產品關稅減讓、海關程序以及技術性貿易壁壘等14類條款為“WTO+”條款，競爭政策、投資政策、勞動力市場管制等38類條款為“WTO-X”條款。

根據聯合國貿發組織所提出的NTM分類方法，并結合上述RTA條款分析框架，本文選擇了8類條款作為NTM條款來進行分析，詳見表1第一行。表1中的各方塊由兩部分構成：前半部分表示各FTA的文本中是否包含有相關條款，若包含則為黑色，否則為空白。后半部分表示相關條款的可執行性。如果FTA文本在某一條款方面做出了明確承諾，并規定了相應的爭端解決機制，則其可執行性為2，并以黑色方塊表示;如果僅僅只是在文本表述上做出承諾而沒有規定爭端解決機制，則可執行性為1，以陰影方塊來表示;如果相關條款在文本表示方面也是模棱兩可，則可執行性為0，以空白表示。對不同FTA在各NTM條款上的涵蓋情況進行匯總，即可得到表1最后一列的NTM深度指標，其中前一數字是在未考慮條款可執行性時的NTM深度，后一數字表示將可執行性考慮進來的NTM深度。

（二）不同FTA之間NTM深度的總體比較

總體來看，我國除了與東盟之間的FTA以外，大多數FTA均在NTM方面保持了較為全面的覆蓋率與較高的可執行性。從覆蓋情況來看，絕大多數FTA均涉及到了6至7條非關稅措施條款，且多數為7，幾乎涵蓋了所有的NTM條款。進一步考慮各條款的可執行性，可發現我國針對大多數NTM條款均制定了較強的可執行性。對于多數FTA而言，考慮可執行性情況下的NTM深度接近不考慮可執行性時的2倍，也就是說我國只要在FTA文本中納入了相關條款，便會針對其中大部分條款做出明確承諾，并規定了爭端解決機制;尤其是與新西蘭、秘魯等國的FTA，不僅覆蓋率高，而且所有條款的可執行性均為2。

我國與各美洲國家的FTA在NTM方面大多深度較高，尤其是與智利的FTA，雖然簽訂時間較早，但依然覆蓋了大多數NTM條款。這可能與這些國家的FTA戰略有關，大多傾向于簽訂深度一體化的NTM條款。以智利為例來說，該國所簽訂的RTA在NTM方面的覆蓋情況大多為6至8之間，與韓、日、美、澳等國簽訂的RTA甚至涵蓋了所有8類NTM條款，其早在1999年與墨西哥所簽訂的FTA也包含有6類NTM條款。秘魯、哥斯達黎加兩國所簽訂的RTA數量雖然相對于智利偏少，但也大多納入了6至8條NTM條款。

（三）不同NTM條款之間的比較分析

從不同條款的涵蓋率及其可執行性來看，8個NTM條款大致可分為以下三類。一是海關程序、SPS、TBT以及與貿易有關的知識產權協議（TRIPs）四個條款，這些條款為大多數FTA采納，并具備很強的可執行性;二是反傾銷與反補貼條款，兩者的被覆蓋率最高，我國所有FTA均包含有這兩個條款，但在部分FTA中其可執行性相對較弱;最后是政府采購和與貿易有關的投資協議（TRIMs），這兩個條款較少被FTA納入，尤其是政府采購條款，僅在與瑞士、冰島的FTA中才涉及。下面分別對以上三類條款做進一步描述與解釋。

海關程序是關系到貿易便利化程度的重要方面，近年來受到了大量關注，尤其是圍繞WTO《貿易便利化協定》的談判與簽訂，在這一領域產生了眾多的文獻。我國除了對外積極推動《貿易便利化協定》，在國內也在海關與進出口檢驗檢疫等部門大力實施貿易便利化改革，這為我國的FTA廣泛納入海關程序條款提供了制度基礎。我國雖然在與東盟的FTA中沒有納入這一條款，但是在2015年年底與東盟達成的升級議定書中，海關程序條款是重要的新補充條款。在TBT/SPS條款方面，我國除了少數早期協定沒有涉及該條款，其它各FTA均在這一條款方面規定了很強的可執行性。這一方面是由于我國出口頻繁遭遇TBT/SPS壁壘，因此希望通過簽訂相關條款，與FTA伙伴國之間促進技術法規與標準的協調、互認或透明化等，從而降低部分不合理、非必要的貿易成本;另一方面也是因為隨著我國國內技術水平進步和人民生活水平提升，我國有能力也有動力與FTA伙伴國簽訂TBT/SPS條款。在我國出口產品技術含量提升的同時，我國部分企業在核心技術能力方面依然薄弱，這導致我國出口企業容易遭遇到各種類型的知識產權壁壘，因此我國也傾向于在FTA中廣泛納入具有較強可執行性的TRIPs條款，以保障出口企業合法利益。

我國長期以來是世界范圍內遭遇反傾銷、反補貼指控最多的國家，因此在相關條款簽訂及其可執行性方面具有很強的動機，期望以此為我國外貿平穩發展創造良好外部環境。

政府采購作為一國政府利用公共資金對各類貨物與服務的購買活動，是眾多國家政府用于扶持國內相關產業的重要手段。我國由于政府采購規模龐大以及國內國有經濟比重相對較高等原因，在這一條款方面進展較為緩慢。與此類似，我國雖然經過長期努力，也暫時未能正式加入WTO《政府采購協定》（GPA）。不過，隨著我國進一步加大開放以及持續謀求加入GPA的進程，我國今后達成的FTA中應當會越來越多地包含政府采購條款。

二、重點NTM條款的進一步分析

DESTA數據庫是當前進行RTA條款分析的另一重要公開數據庫，正受到越來越廣泛的關注（Dür等，2014）。該數據庫針對世界范圍內1948-2016年簽訂的600多份區域貿易協定，從市場準入、投資、競爭政策與貿易救濟等十個方面進行了文本分析。根據DESTA文本分析結論，本文對我國各FTA在TBT/SPS條款和反傾銷、反補貼等貿易救濟措施方面的條款做了進一步分析。

（一）TBT/SPS條款

區域貿易協定是國家間開展技術性貿易措施合作、降低不合理貿易壁壘的重要平臺，DESTA數據庫主要從以下幾個方面分別對其中的TBT和SPS條款進行了文本分析：是否包含了TBT/SPS條款、是否參考了WTO/TBT-SPS協定、是否涉及到TBT/SPS方面的信息交換與技術合作條款、TBT/SPS協調條款以及TBT爭端解決機制條款、是否要求實現最小貿易扭曲或鼓勵采用國際TBT標準等。從DESTA文本分析結果來看，可發現我國各FTA在TBT/SPS條款方面具有如下幾點特征：

1、各FTA普遍包含TBT/SPS條款和對WTO/TBT-SPS協定的參考，這說明TBT/SPS作為最為重要的非關稅措施之一受到各國高度關注，而WTO/TBT-SPS協定則由于其框架的完善性與相對較低的門檻得以被廣泛接受。我國絕大多數FTA還普遍包含TBT/SPS信息交換與技術合作條款，該條款的主要目的在于增強雙方在TBT/SPS方面的透明度，為企業和政府適應對方技術標準及法規提供信息與技術方面的支持。

2、在標準協調方面，我國各FTA在TBT方面均沒有提及，而在SPS方面則有部分FTA包含有此類條款，不過主要集中在與發展中國家的FTA中。上述特征可能是由于TBT主要面向工業制成品，而SPS則主要針對農產品。前者相對而言在技術標準方面更為多元化、更加復雜，因此難以在其所適用的技術標準與法規及評定程序等方面達成一致。我國的SPS協調之所以主要集中在發展中國家，應當是由于這些國家在檢驗檢疫標準方面相對寬松，與我國較為接近，因此更容易達成雙方均可接受的一致標準。

3、我國各FTA在TBT條款方面，通常會推薦采用國際標準。這一方面是由于國際標準綜合考慮了不同發展水平國家的技術狀況與消費能力，更容易為各國所接受;另一方面也是因為國際標準在國際上的通用性，采用該標準進行產品生產有助于本國企業實現規模化經營并同時向多個目標市場出口產品。最后，在TBT爭端解決機制方面，雖然有部分FTA涉及，但主要集中在與瑞士、新加坡、韓國等發達國家的FTA之中。

（二）反傾銷措施條款

1、雖然各FTA普遍包含有反傾銷條款，并參考了WTO相關條款，但是除了與我國香港、澳門地區的FTA之外，其它各FTA均未排除反傾銷措施，在FTA框架下依然允許使用反傾銷措施。實際上，從世界范圍內看情況也是大致如此，大多數RTA雖然納入了反傾銷條款，但僅有極少數RTA會明確禁止相互間采用反傾銷措施，目前主要是歐洲自由貿易聯盟（EFTA）所簽訂的部分RTA會采取這一嚴格規定。

2、在具體條款方面，我國各FTA均未涉及到在反傾銷調查前致力于尋求共同解決方案的條款，在反傾銷措施的最長持續期方面也沒有顯著區別于WTO的“日落條款”。在是否包含不同于WTO的微量不計原則和更寬泛的公共利益條款方面，僅有中韓FTA涉及到這兩個方面的規定，其它FTA均沒有涉及。其中，前一條款主要是針對傾銷行為認定時對傾銷幅度與數量所采取的寬松處理，后一條款則是指在實施反傾銷時應綜合評價受保護產業及其上下游產業與消費者等的利益。上述特征說明我國各FTA在反傾銷條款方面的深度相對較低，大多數情況下依然沿用的是WTO的相關規定。

（三）補貼與保障措施條款

1、類似于前面兩類條款的情況，我國各FTA普遍包含了補貼與反補貼條款以及保障措施條款，并規定了對WTO相關條款的引用，但是均未明確提及允許實施補貼，僅是在與秘魯、智利的FTA中明確規定了不允許出口至對方的產品中包含有補貼。保障措施條款方面，各FTA均沒有在FTA文本中明確禁止采用保障措施，也沒有設置在特定條件下可以將FTA伙伴從保障措施對象國中作為例外進行對待的條款。

2、我國從2010年起與哥斯達黎加、瑞士、韓國等國所簽訂的FTA，都規定了為避免進口激增對國內產業造成損害而采取的保障措施，只能在特定的過渡期內，例如相關產品配額取消后的一段時期內實施，并且要求保障性關稅稅率不得超過WTO框架下的最惠國稅率。在保障措施的持續期方面，我國除了與智利、澳大利亞的FTA以外，其它大多數FTA都規定了區別于WTO保障措施最長持續期的條款。這表明我國為避免保障措施的濫用，與相關伙伴國簽訂了各類限制性條款，這有助于充分利用FTA所帶來的機遇，實現出口平穩增長。

三、對策建議

1、在我國逐步構筑高水平自由貿易區網絡的背景下，應當注重穩步提升非關稅措施條款的深度;尤其是考慮到當前各FTA在NTM條款上的覆蓋率總體較高的情況下，應將政策重心放在提升相關條款的可執行性方面。為此，我國在與相關FTA伙伴進行升級談判時，可以結合我國正在著力加入WTO《政府采購協定》以及主動放寬市場準入的背景，適時將政府采購條款和與貿易相關的投資條款兩類覆蓋率較低的條款普遍納入到我國FTA文本之中。對于覆蓋程度較高的其它各類條款，可有針對性地選擇部分條款在國內自貿區“先行先試”，充分發揮國內自貿區的試驗功能，對于試驗效果好的相關條款則應該盡量完善其配套爭端解決機制，進一步增強可執行性。

2、注重TBT/SPS、反傾銷、反補貼等重點NTM條款的設計與實施，通過適時展開升級談判等途徑提升此類條款的一體化深度與可執行性。這些條款的完善對于我國出口貿易成本降低和出口穩定性提升具有顯著直接效應，甚至對于我國技術創新水平提升和國內企業緊密融入全球價值鏈分工體系也具有積極作用。為此，我國可采取推動技術標準合格評定程序互認、依據國際標準實施TBT相互協調等途徑，進一步在FTA框架下開展TBT/SPS合作;貿易救濟措施條款方面，應擴大微量不計原則的涵蓋率，并強調反傾銷的實施應綜合考慮社會整體利益，避免相關國家的貿易政策被特定利益集團所綁架;進一步明確補貼與反補貼方面的條款細則，完善爭端解決機制，從而增強貿易政策的確定性。

3、考慮到我國與不同國家的FTA在非關稅措施條款方面存在較大差異，這反映了我國在FTA談判過程中可能較多考慮了伙伴國的訴求。這樣雖然有助于FTA的達成以及雙邊經濟利益的共同實現，但是不利于我國海關對不同FTA下的進口貨物實施有效監管，也給國內企業熟練掌握FTA規則帶來了不便。為此，我國在建立面向全球的FTA網絡的過程中，應適當增強主動性，積極構建適合我國FTA發展戰略以及國內經濟體制環境、有著穩定NTM條款框架的FTA模板，并在今后的FTA談判過程中，首先以該模板為基準，再結合FTA伙伴國的訴求來對其中的NTM條款進行適當調整。

參考文獻：

[1]Horn H.，Mavroidis P.，Sapir A.Beyond the WTO？ An anatomy of EU and US preferential trade agreements[J].The World Economy， 2010， 33（11）： 1565-1588.

[2]Dür A.， Baccini L.， Elsig M.The Design of International Trade Agreements：Introducing A New Dataset[J].The Review of International Organizations， 2014， 9（3）： 353-375.