淺談地方機構改革后人大職權之行使

汪自彬 滕修福

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》;2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議作出了關于批準國務院機構改革方案的決定。至此，新一輪全國性的黨和國家機構改革自上而下持續展開，目前已進入尾聲。在新一輪機構改革中，地方各級人大常委會如何依法行使好相應職權呢？就此，筆者結合本次縣一級（縣、自治縣、不設區的市、市轄區）機構改革中的相關問題談一管之見。

地方政府機構改革方案無須報請本級人大常委會審議決定。本輪一些地方政府機構改革方案，在本級人大常委會對政府工作部門負責人依法“決定任免”前，還提請本級人大常委會會議進行審議決定。筆者認為，這一審議決定程序不必再走，依法報請本級人大常委會備案即可。依據地方組織法第六十四條之規定，“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。”其“工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案”。因此，地方各級人民政府機構改革方案，無須像全國人大那樣進行審議決定，依法報請上級政府批準后，向本級人大常委會備案即可。

本輪地方政府機構改革，政府“工作部門”設置比較清晰。一是明確政府設置“工作部門”，不再習慣地稱之為政府“組成部門”。筆者認為，明確地方各級政府設立哪些“工作部門”與地方組織法第六十四條的表述是一致的。至于政府“組成部門”一說，法律沒有相應條款表述“組成部門”一詞。筆者查找地方組織法第五十六條，似乎有類似“組成部門”的表述，即：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府分別由省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成。”“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區長、副區長和局長、科長等組成。”之所以有“組成部門”這一習慣性稱謂，可能源于此條款。二是設置的政府“工作部門”的名稱一般稱之為“委、辦、局”，其他直屬事業單位的名稱不再稱“委、辦、局”。如將過去的政府直屬部門“招商局”，改稱為“投資促進中心”;將過去的“重點工程建設管理局”，改稱為“重點工程建設管理處”;將剝離行政職能后的“檔案局”，改稱為“檔案館”。三是明確一些承擔政府職能的“委、辦、局”，設在黨委機關。如將“國家保密局”“檔案局”設在黨委辦公室，“公務員局”設在組織部，“民族宗教事務局”設在統戰部。四是明確一些承擔政府職能的派出機構。如在市轄區設立公安分局、稅務分局、自然資源和規劃分局等，作為設區的市政府工作部門的派出機構，隸屬于市政府相應工作部門管理。五是政府“工作部門”對外加掛牌子的部門，也屬于政府“工作部門”。本輪政府機構改革中，一些政府工作部門對外加掛牌子（機構整合），如政府辦公室加掛“扶貧工作辦公室”，財政局加掛“地方金融監督管理局”“國有資產監督管理委員會”，住房城鄉建設交通運輸局加掛“人民防空辦公室”，文化旅游體育局加掛“廣播電視新聞出版局”，市場監督管理局加掛“知識產權局”，城市管理局加掛“城市管理行政執法局”，數據資源管理局加掛“政務服務管理局”等，這些加掛牌子的部門也屬于政府“工作部門”。

地方政府機構改革方案所明確的“工作部門”，其負責人應由本級人大常委會依法“決定任免”。依據地方組織法第六十四條之規定，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的“廳、局、委員會”（省一級）和“局、科”（設區的市、縣一級）等工作部門;依據地方組織法第四十四條之規定，“本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長”由人大常委會依法“決定任免”。因此，地方政府機構改革后明確設立的政府“工作部門”負責人（委員會主任、辦公廳主任、局長），均系本級政府組成人員，依法必須由本級人大常委會進行“決定任免”。那些承擔政府職能的派出機構（分局），其負責人應該由上級派出機關任免;設在黨委機關承擔政府職能的“委、辦、局”，一般多為“一肩挑”，由黨委機關一并進行任免。

這里有一個問題，關于政府辦公廳（室）主任是否“決定任免”。透視地方組織法第六十五條之規定，辦公廳（室）設主任單列一款（第二款），不同于廳、局、委員會、科設廳長、局長、主任、科長（第一款）。也就是說，地方各級人大常委會有權“決定任免”的“廳長、局長、委員會主任、科長”（地方組織法第四十四條），不包括“辦公廳（室）主任”。依據地方組織法之規定，設區的市（自治州）級以上地方各級人民政府設秘書長（第六十五條第三款），其秘書長是由本級人大常委會“決定任免”的對象（地方組織法第四十四條）。實踐中，設有秘書長的地方政府辦公廳（室）主任，一般不屬于本級人大常委會“決定任免”的對象。關于這一點，全國人大常委會早有權威解答。1983年5月2日，全國人大常委會法工委在答復廣東省人大常委會問詢時，明確省政府辦公廳主任不是省政府組成人員，其任命不需要本級人大常委會決定。1988年7月20日，全國人大常委會法工委在再次答復廣東省人大常委會辦公廳問詢時，進一步明確關于省、設區的市的政府辦公廳主任的任命問題，同意廣東省人大常委會辦公廳的意見。即“人大常委會只需任命秘書長，不需再任命辦公廳主任，因為辦公廳主任不是政府組成人員”。1998年5月12日，全國人大常委會法工委在答復陜西省人大常委會問詢時，明確“縣級人民政府的辦公室主任不屬于政府組成人員，可以不由縣級人大常委會任免”。筆者認為，設有秘書長的政府辦公廳（室）主任，一般由副秘書長兼任（副秘書長由政府任免），理應不應該由本級人大常委會“決定任免”。但是，縣一級政府依法不能設秘書長，其辦公室主任充當了秘書長角色，應當由本級人大常委會“決定任免”。因為，在縣一級的政府辦公室，不僅僅只是一個單純的辦事部門，而是政府各項工作的綜合協調部門。因此，在本輪機構改革中，縣一級政府辦公室被明確列為政府“工作部門”，且有的地方加掛“扶貧工作辦公室”牌子，將其作為政府“工作部門”名正言順，其辦公室主任由本級人大常委會“決定任免”，依法應當。

機構改革后，“決定任免”銜接的相關問題。本輪政府機構改革變化較大，政府工作部門或為新組建或進行了更名，且絕大多數政府工作部門的職能發生了變化，少有幾個工作部門名稱和職能沒有變化的。那么，機構改革后這些政府工作部門負責人將如何“決定任免”？

（一）機構改革后名稱沒有發生變化的政府工作部門負責人，無需重新“決定任免”。如司法局、審計局、教育局、人力資源與社會保障局、水務局、統計局等。這一類政府工作部門雖然在本輪機構改革中，增加或減少了相關職能，但部門名稱沒有變化，如果其負責人沒有變動，無需重新“決定任免”。

（二）機構改革后主體名稱沒有變化，但加掛牌子的需要重新“決定任免”。如市場監督管理局加掛了“知識產權局”的牌子，需要重新“決定任免”。例，決定免去某某某的市場監督管理局局長職務，決定任命某某某為市場監督管理局（知識產權局）局長。

（三）新進入政府工作部門序列的負責人，必須依法“決定任命”。如信訪局（原為“黨委政府信訪局”），將原黨委工作機關改為政府工作部門，其負責人要依法由本級人大常委會“決定任命”。機構改革后，信訪局分黨委信訪局與政府信訪局，實行“一套機構、兩個名稱”。一些地方認為，黨委信訪局局長與政府信訪局局長“一肩挑”，由黨委一并任命政府信訪局局長就行，無須人大常委會進行“決定任命”。筆者認為不妥，應分別任命。

（四）名稱發生變化的政府工作部門負責人，應重新“決定任命”。如農業農村局（原“農業委員會”）、衛生健康委員會（原“衛生和計劃生育委員會”）等。這一類的政府工作部門主要職能沒有發生太大的變化，但部門名稱發生了變化，即使部門負責人沒有變動，也應由本級人大常委會重新“決定任命”。

關于機構沒有變化而只是名稱變化的政府工作部門，是否需要重新任命的問題，全國人大常委會相關機構曾有權威答復。1992年6月8日，全國人大常委會相關工作機構答復山西省人大常委會請示時，明確“省人事局、糧食局、物資局等局經國務院批準改為廳，局長改為廳長，應提請省人大常委會任命”。但是，依據《安徽省人民代表大會常務委員會任免地方國家機關工作人員辦法》第十三條之規定，“經省人民代表大會常務委員會任命的廳長、局長、委員會主任，如果其機構名稱改變，而基本職責范圍沒有變動，可以不重新辦理任免手續，但應當由原提請任命單位報常務委員會備案。”筆者認為，本輪政府機構改革，相關政府工作部門不僅僅是機構名稱發生變化，職能變化也較大，其負責人應重新“決定任命”。

（五）新組建的政府工作部門負責人，必須依法“決定任命”。如經濟與信息化局、退役軍人事務局、應急管理局、醫療保障局、數據資源管理局等。這一類新組建部門負責人，依法應由本級人大常委會進行“決定任命”。

（六）被撤銷（或更名）的原政府工作部門負責人職務終止，可以無須再“決定免職”。如被更名的農業委員會、衛生和計劃生育委員會和被撤銷的區安全生產管理局。這一類原政府工作部門負責人的職務，隨著該部門被更名或撤銷，相應終止。

關于被撤銷的原政府工作部門，其負責人是否需要辦理免職手續的問題，全國人大常委會相關機構也曾有權威答復。1992年8月10日，全國人大常委會相關機構答復云南省人大常委會請示時，明確“縣政府的委員會、局被撤銷，其主任、局長的職務需由縣人大常委會相應免職”。但是，依據《安徽省人民代表大會常務委員會任免地方國家機關工作人員辦法》第十三條第二款之規定，“省人民政府、省高級人民法院和省人民檢察院所屬機構撤銷的時候，原經省人民代表大會常務委員會任命的工作人員的職務，由省人民政府、省高級人民法院和省人民檢察院，分別報常務委員會注銷，不再辦理免職手續。”筆者認為，本輪政府機構改革涉及被更名或撤銷的原政府工作部門負責人的職務終止，可以參照安徽省這一規定，報請注銷即可。

機構改革后，地方各級人大及其常委會行使監督權的相關問題。一是在本輪機構改革中，地方各級人大及其常委會機構也要相應進行改革。在原有地方各級人大專門委員會的基礎上，將內務司法委員會更名為“監察與司法委員會”，并增設“社會建設委員會”;在原有地方各級人大常委會工作機構的基礎上，將內務司法工作委員會更名為“監察與司法工

作委員會”，增設“社會建設工作委員會”等。二要結合本輪機構改革的部門設置，調整人大及其常委會各專門、工作機構與黨政群各部門的對應聯系。三是探索監察體制改革后，對監察機關依法監督的新模式。參照對“一府兩院”監督的方式方法，依法探索“一府一委兩院”新格局下的監督監察機關的新模式。四是探索和完善對黨群機關、上級派出機構承擔政府職能部門的依法監督。黨群機關的人事權在黨委，上級派出機構的人事權在上級機關。筆者認為，地方各級人大及其常委會對黨群機關、上級派出機構承擔政府職能部門的依法監督不能缺位，但在監督的側重點和方式方法上，應有別于對政府“工作部門”的監督。對黨群機關、上級派出機構承擔政府職能的監督，要側重于對依法行政的監督，重在監督“事”;可以采取執法檢查、聽取專項工作報告、專題詢問等形式，監督和推進工作;涉及人事權的事項，可以向黨委或派出的上級機關提出建議。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區人大常委會）