機構改革后縣政府哪些工作部門的局長（主任）需要提請人大常委會任免？

武春 武香君

把縣政府工作部門劃分為組成部門和直屬機構，組成部門的局長（主任）由縣長提請縣人大常委會任免，直屬機構的局長（主任）由縣政府任免，這已是多年的慣例。目前，在全國范圍內全面開展的各級黨政機構改革中，除國家和省級政府的工作部門還明確區分為組成部門和直屬機構外，已明確市縣兩級政府工作部門不再區分為組成部門和直屬機構。由于縣政府工作部門沒有組成部門和直屬機構之分，那么縣政府哪些工作部門的局長（主任）需要提請縣人大常委會任免呢？

國務院有組成部門和非組成部門之分。從1954年以來國務院就有部委機構和直屬機構的分法，部委機構實際上就是國務院的組成部門，部長（主任）都是全國人大常委會決定任命的，非組成部門的負責人不由全國人大常委會任命。1997年8月3日國務院發布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》規定，國務院行政機構根據職能分為國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構等機構。國務院組成部門包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計署。2018年3月17日十三屆全國人大一次會議審議批準的國務院機構改革方案和國務院關于機構設置的通知表明，國務院機構劃分為國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業單位、國務院部委管理的國家局共七類。

由于縣政府工作部門不再區分為組成部門和直屬機構，對于縣政府哪些工作部門的局長（主任）由縣人大常委會任免，目前在實際操作中可以說是標準不一，亂象叢生。相同局的局長，有的縣由人大常委會任免，有的縣由縣政府任免，這顯然是不妥的。

實際上，法律并沒有地方政府組成部門一說，只有地方政府工作部門的規定。2007年2月14日國務院發布的《地方各級人民政府機構設置編制管理條例》也沒有政府組成部門的提法。但是，多年來，“地方各級人大常委會任命的局長（主任）所在的工作部門就是地方政府的組成部門，縣政府直屬機構不是縣政府的組成部門，其局長（主任）不需要人大常委會任免”，這種認知基本上被人們普遍接受和認可，盡管這不是法律的規定。筆者認為，這是比照國務院機構設置形成的認知。由于機構改革已明確縣級政府工作部門不再區分為組成部門和直屬機構，因而再比照國務院機構設置的做法就不合適了。

多年來，縣人大常委會應對哪些局長（主任）進行任免并沒有一個客觀標準，或者說確定哪些工作部門是組成部門哪些工作部門是直屬機構并沒有一個客觀標準，往往存在很大的隨意性，法律也沒有明確具體的規定，這可能是立法的遺憾。為此，一些地方根據立法法第六十四條“全國人大常委會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案”的規定，詢問了全國人大常委會法工委。

2001年12月3日，遼寧省人大常委會人事代表選舉工作委員會問：中共遼寧省委、遼寧省人民政府下發了關于市、縣、鄉黨政機構改革的意見，文件中規定“市、縣（市、區）政府機構不分組成部門和直屬機構，統稱為政府工作部門”。按地方組織法的規定，人大常委會依法任命政府組成部門負責人，遼寧省機構改革后，市、縣兩級人大常委會如何履行對本級政府工作部門負責人的任命？請予答復。

2001年12月19日，全國人大常委會法工委答：一、憲法第一百零八條規定“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門”。地方組織法第六十四條規定“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門”。根據以上規定，地方政府所屬機構統稱工作部門是可以的。二、地方組織法第六十四條規定“自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人大常委會備案。”第四十四條第（十）項規定，縣級以上地方各級人大常委會“根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案”。根據以上規定，經市、縣政府報請上一級政府批準設立、受市、縣政府領導而不是由上級業務主管部門領導為主的局、科，其局長、科長是市、縣政府的組成人員，應由政府提出意見，由本級人大常委會依法確定。凡屬于政府組成人員，均需依法提請本級人大常委會任命。

從全國人大常委會法工委的答復不難看出，只要是經縣政府報請上一級政府批準設立、受縣政府領導而不是由上級業務主管部門領導為主的工作部門，其局長（主任）應由本級縣人大常委會任命。如果是由上級業務主管部門領導為主的工作部門，或者是上級工作部門的派出機構，其局長（主任）就不需要縣人大常委會任免了。

據筆者所知，在目前的機構改革中，一些縣政府的自然資源局（可能各地的稱謂略有差異）由上級業務主管部門領導為主，一些縣的生態環保局被上級收編，變為上一級政府生態環保局的分局，按全國人大常委會法工委的解釋，這兩個部門的局長不需要縣人大常委會任免。除這兩個局以外，縣政府的其他工作部門都是報請上一級政府批準設立、受縣政府領導而不是由上級業務主管部門領導為主的工作部門，因而其局長（主任）都應由縣人大常委會任免。

筆者認為，全國人大常委會法工委的答復是符合地方組織法規定精神的。縣政府工作部門只要具有行政和社會管理職能，或牽涉到對公民權利的影響，那么其局長（主任）就應該由縣人大常委會任免。如果不由人大常委會任免，往往就容易導致人大及其常委會的監督弱化。這次機構改革，可以說縣人大常委會任命的局長（主任）所在的工作部門都具有行政和社會管理職能，或牽涉到對公民權利的影響。即使像縣政府辦公室這樣的工作部門，一些地方在這次機構改革中也加掛了牌子，或增加了職責，具備了行政和社會管理職能。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會、安徽省鳳陽縣人民法院）