無障礙環境，一座城市的溫度

陳余泓

今年3月，市民汪先生給市人大常委會市民建議征集平臺來信，反映早在2012年，國務院就已公布實施《無障礙環境建設條例》，包括北京在內不少省市已對殘疾人停車問題作出規定，有的還明確實行免費停車，上海卻至今尚未出臺配套規定。汪先生建議上海實行殘疾人專用小汽車免費停車，并在立法和制定政策過程中，充分聽取殘疾人及殘疾人組織的意見。

如何推動市民建議轉化，為常委會立法、監督工作所吸納是信訪辦一直在思考的問題。今年，信訪辦將“讓好的市民建議成為代表議案、建議來源，成為代表了解社情民意的又一渠道”寫入年度工作要點，組織市人大代表就汪先生來信反映的問題赴市殘聯調研，聽取相關政府部門情況匯報。從紙面議信到實地調研，從看一封市民來信到讀一疊信訪辦提供的參閱資料，代表掌握的情況更翔實了，專題議信時的底氣也更足了。

市人大代表朱洪明：問題導向探原因，目標導向尋對策

“我們再一次向市領導提出建議” “對于殘疾人停車收費，上海至今沒有一個明確的說法” “上海在這方面已經落后兄弟省市（區）太多，希望能盡快完成”汪先生信中的這三句話給我留下了很深的印象。為什么2012年至今，上海始終“無動于衷”呢？我們恐怕還得從問題導向切入，看看這事兒難在何處、是否有解。

坦率地說，在上海停車資源越來越緊張、停車成本越來越高的大背景下，針對特殊人群制定特別優惠政策，是對城市建設與管理，尤其是城市精細化管理提出了更高的要求。這種要求體現在三個方面：資源配置方面，殘疾人專用停車位建多少？建多了浪費資源，建少了不夠用。標準設定方面，到底是覆蓋所有殘疾人還是部分殘疾人？是完全免費還是部分免費？一旦制定政策高地，所形成的成本洼地，會不會導致殘疾人專用小汽車保有量激增？會不會有其他人冒用殘疾人車位？管理執法方面，誰來管理、誰來執法？執法成本怎么樣？能不能得到有效執行？

針對這些問題，我們可以用目標導向尋找對策。首先要摸清底數。就是要搞清楚殘疾人的出行情況：從需求端看，有多少殘疾人對停車有迫切需求;從供應端看，區分政府和非政府經營的停車場、新建和已建停車場、重點區域和非重點區域停車場。其次要完善制度。制定政策和法規的過程，也是反復調查論證的過程，是加強系統性、合理性、合法性和可行性研究的過程。可以在這個過程中完善制度，尋求解決問題的途徑和方法。

市人大代表許麗萍：找到情與理的結合點

殘疾人權益保護是個大問題，不管是殘疾人免費停車、權益保障，還是無障礙環境建設，我們都可以從情和理兩個維度分析。于情來講，殘疾人是弱勢群體，上海這個文明城市應該有溫度，所以我支持政府加強殘疾人權益保護，這是我們的主導思想。但于理來講，我們需要思考的可能更多。

在殘疾人免費停車方面，市殘聯認為，這件事堅決要做，只要有法律保障就可以做。政府感到有難度，比如在浦東機場是可以解決的，但在面廣量大的社會停車場，政府補貼如何到位就是個“坎兒”。那么，北京也有很多社會停車場，到底是企業承擔停車費、還是政府給了補貼？我們可以去調研一下，解剖麻雀，指導政策設計。

在殘疾人權益保障方面，法律法規作出強制性規定，一定是保障最基本的權利。殘疾人免費停車到底是不是殘疾人最基本的權利？我們要具體情況具體分析，有的人殘疾程度很嚴重，離開車就不能走出去看世界，非常痛苦，對他們來說，免費停車、方便出行可能就是他們的基本權益。

在無障礙環境建設方面，建設要按照標準執行，而標準一般都分為新建、改建兩類。新建的達不到標準可以不驗收，改建的更麻煩，要逐步推進。這取決于政府的制度供給速度，如果政府高度重視，敢想敢探索，可以在制度上有所創新。

總之，政府要在制度上創新突破，人大應該在法律保障上給予及時支撐，精準施策，找到于情于理的結合點。

市人大代表錢翊：免費停車是不是全體殘疾人的基本權利？

殘疾人權益保障是個大課題，我舉雙手贊成，但殘疾人免費停車是全體殘疾人的基本權利，還是部分殘疾人的可選擇權利，這是值得商榷的。我們一直呼吁殘疾人免費乘車，這是全體殘疾人的基本權利，但開車是不是全體殘疾人的基本權利？我認為未必是。如果要就殘疾人免費停車立法，還要考慮兩個方面。

首先是總量控制。可以在總量上控制殘疾人停車位的數量，或者確定停車位的比例，因為它要比一般的位置更寬一些。

其次要劃分區域。市中心的停車資源比較緊張，停車費很高，可以適當免費;而郊區車位寬松，可以實行免費停車。

市人大代表厲明：盡快制定上海市無障礙環境建設條例

國務院2012年就頒布了《無障礙環境建設條例》，很多省市也已經制定《無障礙環境建設條例》的指導辦法，上海要建設國際卓越城市，對標最高國際標準，無障礙環境建設也要奮起直追。我想寫個議案，建議上海盡快制定《無障礙環境建設條例》有關配套規定。

市人大代表高路：盡其所能給殘疾人一個回應

前不久，市人大常委會到我們社區調研殘疾人權益保護工作。我們社區地處中心城區，又是歷史文化風貌區，新建的大樓會主動對標配置無障礙通道，但老房子就很難做到。上海的現狀就是這樣，最起碼的無障礙通道還沒有建全。

汪先生反映的殘疾人專用小汽車停車問題涉及面比較窄。從量上看，全市殘疾人專用小汽車的保有量只有860多輛，而2018年全市機動車保有量是563萬輛，殘疾人專用小汽車量非常少。從人數上看，可以申請駕駛殘疾人專用小汽車的主要是簡單的聽力障礙、戴有助聽器以及上肢局部殘疾、下肢局部殘疾的人，也就是說只有一小部分殘疾人可以申請該駕照。所以，這個問題涉及面非常窄，但公共設施資源配置非常稀缺，上海的停車資源甚至比北京還要緊張。比如很多在金茂大廈上班的人都沒法停車，陸家嘴也只有高管級別的才有停車安排。在這樣的情況下，殘疾人停車位還要增加1.2米寬度，解決起來就更難了。但是，殘疾人的呼聲也需要得到回應，是不是能在政府機關、醫院、機場等標志性建筑里建一些殘疾人專用停車位，發揮示范效應，作為當前情況下對來信人的一個快速回應？

市人大代表姚海嵩：信訪件背后的三個爭議焦點

汪先生的這封信，背后有三個爭議焦點。

首先是立法權限。立法法第82條規定，地方政府規章如果沒有上位法依據的，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。社會停車場如果對殘疾人專用小汽車實行免費停車，就要承擔經濟成本，所以地方政府規章這條路走不通。地方性法規比地方政府規章的授權范圍要大，只要不與法律或者行政法規相抵觸的都可以立法，所以可能更適合通過人大立法來解決這件事。

其次是不能放得太開。我讓一位閔行區人大代表看了這封信，他是老法師，他第一反應就是這件事不能放開。對政策的評估，不僅要有正向評估，還要有逆向評估。以避免偏離政策設計的初衷。所以，在政策設計過程中要做逆向評估，預想到可能有哪些漏洞會被鉆空子，科學立法。

第三，要推進無障礙基礎公共設施設備建設。上海有很多地方人行道很窄，也沒有盲道，殘疾人出行很不方便，這說明政府在公共設施設備建設方面還要多多努力，主動承擔責任，帶頭解決問題，這也是呼應這封殘疾人來信的一個很好的手段。

市人大代表孫曄：對少數人群的關注，是城市應有的溫度

汪先生的來信指出了當前的一些立法空白。市殘聯的工作報告里提到，上海有860多輛殘疾人專用小汽車，從數據上看是個少數群體的權益問題，但不能因為他們是少數，我們就不去關注。相反，對少數人群的關注，恰恰是符合上海超大型城市精細化建設要求的。

我也看了政策維權和推進的情況，我特別注意到，國務院《無障礙環境建設條例》第14條明確規定“城市的大中型公共場所的公共停車場和大型居住區的停車場，應當按照無障礙設施工程建設標準設置并標明無障礙停車位。”什么叫大中型公共場所、公共停車場？什么叫大型居住區？這兩個概念目前為止約定不夠明晰。

國務院在2012年就頒布了《無障礙環境建設條例》，照理說上海是應該要執行和落實的，但這些問題可能在公共場所落實比較困難，因為涉及到專用車的限制和限定，在住宅小區的停放可以通過召開全體業主大會會議的基礎上在“三規”中明確。難就難在公共停車場，他們的所有權是企業、單位甚至是開發商，如果用行政立法的方式強制規定他們也要設立相應的免費停車位，可能會出現與物權法相抵觸的問題，需要具體情況具體研究。

市人大常委會代表工委副主任傅愛明：代表可就此提出議案

對殘疾人的照顧和優待是一個城市、一個社會乃至一個國家文明進步的標志，但同時我們也要實事求是，根據調查數據作出決策。比如殘疾人專用小汽車總的保有量是860多輛，在上海600多萬輛機動車中體量顯得很小，這800多輛車要不要照顧？也要照顧。但也不能因為照顧了這800多輛車，在殘疾人群體中引起不平衡。

2013年，上海市人大常委會修訂了《上海市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》，其中第54條規定“大中型公共場所的公共停車場（庫）和大型居住區的停車場（庫），應當按照無障礙設施工程建設標準，在便于殘疾人停車的位置設置并標明無障礙停車位，供肢體殘疾人駕駛或者乘坐的機動車專用。”什么叫“專用”？怎么設置專用停車位？專用停放是否優惠或者免費？感興趣的市人大代表可以在調查研究的基礎上，就修訂該辦法或者制定《上海市無障礙環境建設條例》提出議案。

市人大社會建設委員會副主任委員周宏：從無障礙環境建設角度看待問題

我們委員會辦公室同志就汪先生來信反映的問題展開了討論。第一個話題就是，我們要討論的是殘疾人專用小汽車免費停車問題，還是無障礙環境建設問題。前者只停留在“免費”上，可能在公平性方面引起社會爭議。而后者從關愛殘疾人、無障礙環境建設、保障和執法問題角度切入，可能更為重要。對立法來講，公平的導向是非常重要的，在無障礙環境設施建設方面，上海要下更多的功夫去完善，這是國際化大都市所必備的。

國外很多大型公共場所，首先會在最便利的地方設立無障礙位置，而且執法非常嚴格。當然我們也要考慮特殊情況，比如一座大廈總共有100個停車位，如果設置了無障礙停車位，在沒有殘疾人專用小汽車停車的情況下，是不是允許其他車輛停入該車位？這類問題在立法中要實事求是。此外，我們的執法過程要更嚴格一些，保證權威性，在全社會形成尊重殘疾人、關愛殘疾人的氛圍。