擴大保護活化利用提高效率

孫鑫

“這次條例修改從原來全面修訂改為局部修改，內容更加聚焦，重點更加突出，比較完善了……”7月23日，市十五屆人大常委會第十三次會議分組審議了《關于修改<上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例>的決定（草案）》。決定（草案）在原條例的基礎上，結合實踐經驗和實際需求，擴大了保護對象范圍，并對優秀歷史建筑的保護措施、活化利用方式等進行了修改和完善。

怎么敲定保護名單

今后，具有一定歷史價值和特色的街坊、道路、河道都可以作為歷史風貌區被保護了，但“在確定的過程中，對于由誰來確定和確定的必經程序或機制要有明確的規定”，有常委會委員建議。

決定（草案）將條例名稱修改為《上海市歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，并擴大了保護范圍，明確“歷史風貌區”是歷史文化風貌區、風貌保護街坊、風貌保護道路和風貌保護河道的統稱，同時新增了一類“優秀歷史保護建筑”，把“紅色革命紀念地”列入保護范圍。修改之后，本市歷史風貌保護包括了歷史風貌區的“區域保護”和優秀歷史建筑的“單體建筑保護”兩個組成部分。委員們對如何確定保護對象提出了一些意見和建議。

經決定（草案）修改后的條例第九條規定：“30年以上有下列情形之一的建筑可以確定為優秀歷史建筑……”沙海林副主任認為，對于由誰來確定和確定的必經程序或機制要有明確的規定，同時在確定為優秀歷史建筑后，應考慮充分保護建筑中居民的利益。陳必昌委員建議對一些發生過重要歷史事件、革命運動的場所，在通過評定以后認為應該保留的，可以稍微放開條件，納入保護范圍。

“上海萬體館這些社會公認的城市記憶是否屬于優秀歷史建筑，還需要有認定的標準?！秉S山明委員提出，類似的還有建于上世紀70年代的漕溪北路高層建筑，也是一代人的回憶和歷史的見證，在眾多影視劇中出現過，是屬于上海前進發展的標志性建筑?！斑@些城市記憶改變或拆除了是否屬于違法，如何界定值得商榷。”

林晶和于廣輝委員認為，在確定優秀歷史建筑名單過程中應聽取居民群眾的意見，保障他們的合法權益，在立法過程中真正平衡各方的利益;優秀歷史建筑應該加強分類管理，提高使用效率。顧偉強委員建議，確定保護范圍以后要加大公示力度，讓大家知道哪些建筑是保護的，有利于與民事權利行使相銜接。

“保護范圍主要是建設控制與建筑空間環境和景觀的保護;保護措施主要是對被確定為優秀歷史建筑的使用、維護、修繕方面，既明確了所有人與使用人責任，又明確了要配合政府相關部門對優秀歷史建筑的管理，這兩個責任寫全寫好比較好。”應雪云委員說。

根據修改后的條例第十條，在我國產業發展史上具有代表性的作坊、商鋪、廠房和倉庫可以確定為優秀歷史建筑。但林晶委員提出，今年4月份，虹口區黃浦路110號、120號和178號靠近黃浦江的外立面基本都被拆除了，“應該是屬于比較有代表性的廠房和倉庫一類，但沒有被保護起來”。

此次決定（草案）對優秀歷史建筑提出了更嚴的保護要求：規定建筑的主要立面、主要結構體系和有特色的內部裝飾不得改變;把嚴格控制優秀歷史建筑上設置戶外廣告招牌等設施，修改為禁止在優秀歷史建筑上設置戶外廣告設施，嚴格控制設置其他外部設施。

保留建筑如何管

為了適應“留改拆并舉，以保護保留為主”的工作要求，將具有一定建成歷史，對整體歷史風貌特征形成具有價值和意義的建筑予以保留是必要的，但應當向社會公示。決定（草案）第十一條集中規定了需要保留的歷史建筑的確定程序和管理要求。

決定（草案）明確，需要保留的歷史建筑應當是不可移動文物和優秀歷史建筑之外的其他建筑，具體管理辦法由市人民政府另行制定。“保留建筑如何認定，如何管理和保護，保留建筑能否拆除等問題還需要明確。特別是舊區改造中優秀歷史建筑保護和改造之間的關系，如何甄別？城市精細化管理要依法依規管理，精準精確，從城市發展和老百姓切身利益而言，也需要體現科學合理?！贝廾魅A委員認為，決定（草案）通過以后要抓緊起草具體辦法，作為法規實施的配套制度。

“《上海市文物保護條例》涉及不可移動文物，不可移動文物很多又是上海老建筑，和優秀歷史建筑保護實際是同一個問題，在保護原則和方法上有何可以借鑒或是不同的地方”，張辰委員建議研究兩法之間的關系和統一性。

對于“文物保護”和“優秀歷史建筑保護”這兩個概念，沈志強委員建議要進行闡述和說明，盡可能避免“雙重身份”。

“保護”和“利用”不矛盾

如何處理好“保護”和“利用”的關系，是常委會組成人員關心的話題。決定（草案）對活化利用的原則、方式和工作要求作出規定，增加了活化利用要尊重居民生活形態和實施具體計劃時要注重調動市民積極性的要求。

“這個修改非常好”，馮經明委員提出，實施過程中把政府的嚴格保護和活化利用兩個方面有機結合是此次修改的亮點，以往存在看似保護，但實際保護沒有達到效果的情況，這次修改把城市的記憶、歷史風貌保護和活化利用有機結合起來，“說明保護和利用是不矛盾的”。

決定（草案）提出，區政府在制定和組織實施具體計劃時，應注重調動市民積極性，統籌改善居民居住條件、提升公共服務功能等需求。顧偉強委員認為，活化利用過程中，對原來建筑所有人或者使用權人的權利保障要考慮得更細致、更周全，充分調動積極性，將單方面的積極性變成多方面的積極性，“建議配套措施文件要進一步加以明確”。

“政府給保護建筑提供一些資助，應從公平角度提出指導意見，各區差異不要太大。”田春華委員提出，對于優秀建筑所有者，私人權益與公益性保護需要尋求一個平衡點，要兼顧保護建筑的活化使用。

為有利于活化利用，于廣輝委員建議推出APP等產品，把一些老的資源充分整合，在后續加大宣傳，使建筑發揮更大的作用。

權力和義務要平衡

優秀歷史建筑保護具有明顯的公益性，政府應當對保護工作提供必要的資金支持，并建立適當的激勵機制。有常委會組成人員認為，在賦予優秀歷史建筑所有人義務的同時，也要考慮其合理權益，在調動其積極性方面多想點辦法。

決定（草案）第五條提出，政府在實施監督管理的同時，提供必要的政策保障和經費支持;第十二條新增了一條規定，指出符合公共利益確需征收房屋的，按照國家有關房屋征收與補償的規定執行。更重要的是，決定（草案）第十五條將優秀歷史建筑修繕資金補助對象的范圍，從建筑所有人擴大到負責修繕、保養的建筑所有人或者使用人。

“這樣修改可以讓優秀歷史建筑所有人或者使用人愿意告知保護建筑需要修繕保養，能夠更好地將資金和方案配套，形成共同的工作方向。”陳必昌委員認為這次修改很關鍵。

為有利于推動歷史保護的風貌，顧偉強委員認為，按照現有的國家征收與補償的規定，還需要有一些個性化的安排。

而趙福禧委員則建議增強維護的操作性，不能政府大包大攬?！皟炐銡v史保護建筑需要政府、市場、民間愛好者共同參與，引導、鼓勵市場和民間愛好者參與。”