檢察公益訴訟調查核實權分析

天津市河西區人民檢察院課題組

摘 要：檢察公益訴訟實踐中一個重大問題就是如何正確并充分地運用調查核實權。檢察公益訴訟調查核實權存在法律依據不完善、缺乏程序規定及保障措施、證據收集標準不明等問題，應從實踐中總結經驗，確定調查核實的原則、啟動程序、調查方式及證據要求，確立非法證據排除規則，提供一系列保障措施，確保檢察機關切實運用調查核實權，推動公益訴訟持續健康發展。

關鍵詞：檢察公益訴訟 調查核實權 程序規定 保障措施

2017年檢察公益訴訟制度正式確立，隨后進入全面實施階段。為了更好地履行公益保護的崇高使命，適應改革的要求，最高人民檢察院成立第八檢察廳專門負責公益訴訟工作，如何深入推進檢察公益訴訟工作成為一項重大課題，而如何正確并充分運用調查核實權是其中重要一環。

公益訴訟案件案情復雜、專業性強，為了查清案件事實，夯實證據，檢察機關有必要運用調查核實權。對調查核實權的具體規定主要體現在最高人民檢察院監督規則、檢察機關內部辦案指南中，規定不完善且缺乏權威性和制度保障。本文旨在對檢察公益訴訟調查核實權的法律依據、特征和實踐中存在的問題作出分析的基礎上，提出制度完善的對策。

一、檢察公益訴訟調查核實權概述

司法活動以事實為根據，以法律為準繩，法律事實的認定需要證據依托，證據的來源離不開獲取手段與方式，檢察公益訴訟主體和性質決定了其證據來源有別于刑事公訴、民事和行政訴訟，唯有賦予檢察機關調查核實權，方能實現立法目的。

（一）檢察公益訴訟調查核實權的法律依據現狀

2018年“兩高”制定的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條正式確立檢察公益訴訟調查核實權。而從國家法層面予以明確則體現在2019年1月施行的《人民檢察院組織法》第20條第（4）項及第21條的規定，但均屬于原則性規定。對調查方式、準備工作、調查的內容及保障等操作性規定則集中體現在2018年最高人民檢察院民事行政檢察廳印發的《檢察機關民事公益訴訟案件辦理指南（試行）》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦理指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）中，但只是檢察機關內部適用的工作文件，不屬于司法解釋，效力層級較低。

可見，檢察公益訴訟調查核實權雖有高位階的法律依據，但比較概括原則，而具體規范卻只是內部文件，缺乏權威性。

（二）檢察公益訴訟調查核實權的特征

傳統的民事行政訴訟監督和新興的檢察公益訴訟中的調查核實權存在差異。

1.兩者目的不同。民事行政訴訟監督適用調查核實權是為了審查案件是否存在抗訴事由，或法院是否有違法行為，不在于查明案件真相或者偵查刑事犯罪。[1]而檢察公益訴訟中的調查核實是為了查明公益性侵權的情況。

2.兩者調查范圍不同。訴訟監督中的調查核實圍繞檢察建議、抗訴事由和事實，包括訴訟法中應予再審的情形，違法調解、執行及其他違反訴訟法的行為。而公益訴訟調查公益性侵權責任的構成要件，比如民事公益訴訟調查侵權主體情況及主觀過錯、損害公益的行為、公益受損情況、違法行為與損害結果之間的因果關系;行政公益訴訟調查行政機關的職權范圍、行政機關不作為或違法行使職權的情況、公益受損情況及行政機關違法行使職權與公益受損的因果關系。

3.兩者運用時段不同。訴訟監督調查核實用于訴訟的事后監督。檢察公益訴訟調查核實是檢察機關通過訴前程序和訴訟程序來實現對公益性侵權的事中或事后監督。

二、實踐中檢察公益訴訟調查核實權存在的問題

（一）傳統辦案模式和制度規范不明確導致調查方式運用不均衡

檢察機關調查核實的方式包括除限制人身自由和查封、扣押、凍結等強制性措施之外的措施，即調閱復制卷宗、詢問、收集書證物證視聽資料，咨詢專業意見、委托鑒定評估審計、勘驗等，但實踐運用不均衡。

一些辦案人員長期從事訴訟監督工作，面對檢察公益訴訟這一新業務，尚不適應其證據廣泛性、專業性等要求，容易陷入固有的辦案模式，習慣選擇保守、業已成熟的方式，比如查詢、調取、復制證據材料和詢問，而對勘驗、鑒定、檢測、損失評估、價值評估等方式較少使用，其中有欠缺操作程序、經費來源因素，還有檢察機關單方委托的效力等問題，應完善和細化檢察公益訴訟調查核實權的制度設置。

（二）證據效力和證據收集標準不明

檢察機關在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既承擔提起訴訟的職責，又履行監督職責。目前主流觀點認為公益訴訟中的舉證責任分配明確，應遵循現有民事、行政訴訟關于舉證責任的分配規則。[2]但檢察機關調查取得的證據是否有優先效力？收集證據的程序是否有特殊之處，應遵循哪些證據規則，是否應嚴格規范證據的形式內容？證明標準是否必須達到最高標準“案件事實清楚、證據確實充分”？是否需要適用非法證據排除規則？假如檢察機關已完成評估、鑒定，被告提出再次評估、鑒定，該如何處理？是否浪費資源？這些問題尚無定論。

（三）缺乏程序規定和保障措施

因缺乏程序規定、保障措施和責任追究機制[3]，調查核實權缺乏強制力和威懾力，常有相關人員和機構不配合。公益訴訟中利益博弈較尖銳，僅向行政機關調閱執法檔案就需要檢察機關與行政機關多方協調才能達成，同時檢察機關難以通過檢察建議有效破解行政機關不配合的難題，也難以要求有關單位和個人配合。[4]

當前已推行檢察機關內部的法警隊配合辦案部門開展公益訴訟調查核實。這不僅優化資源配置，也有一定威懾作用，但這只是檢察機關內部協調機制的發揮，并非法定職責[5]，并且法警對拒不配合的人員能否采取必要的限制措施暫無規定。

（四）辦案人員、經費和設備不足

辦理公益訴訟案件以辦案組為單位，應配備相適應的人員，但多數檢察院尤其是基層院的辦案人數有限，配備不合理，無法滿足公益訴訟的發展需要。