關于自驗項目調查報告編制單位問題的探討

王輝　陳博文　劉強

摘 要 本文對于生態環部部長信箱中關于建設項目竣工環保驗收調查報告是否可由原環評報告編制單位編制的問題，從相關法規、部門規章的法律適用性角度、立法本意以及執行操作層面執行問題的角度進行了分析和探討，理清了相關規定操作層面的法律適用條件，為建設項目竣工環保驗收工作提供理論指導和幫助。

關鍵詞 竣工環保驗收 適用 法律解釋 原環評單位

作者簡介：王輝，中國電力工程顧問集團中南電力設計院有限公司，高級工程師，主要從事電力工程行業環境影響評價等相關工作;陳博文、劉強，中國電力工程顧問集團中南電力設計院有限公司。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.024

一、引言

法律、法規、行政規范作為規范相關社會團體和個人的行為規范，是我們日常活動的行為準則。但由于法律文件畢竟是一套行諸于文字并由概念和規則交織復合而形成的一套邏輯系統，無論立法者多么深思熟悉，法律制定的多么周詳，繁復龐雜的社會事實不可能與之天然吻合;另外，在立法過程中產生法律漏洞、歧義和含糊不清等情況也是不可避免的。對于法律實踐者來說，利用各種方法來填補發來的空缺、清楚瑕疵，使得案件的裁判更貼近法律自身的意旨便成為一種必然，法律解釋便應運而生。但忠實立法原意的原則、準確明晰的原則、及時性原則和慎重原則為法律解釋應遵循的基本原則。

隨著新時期法治社會建設的加強和人們法治意識的提高，特別是環境保護作為新時代的一項基本任務，與環境保護相關的法律、法規和行政規范的修訂和更新更是日新月異，各種新舊法律同時有效、對同一事務的不同界定也經常存在，這就給法律活動的相關主體在執行層面造成了一定的困擾。

二、問題由來

《建設項目環境保護管理條例》（以下簡稱“條例”）是規范建設項目環境保護管理工作的法規文件。條例于1998年發布（國務院令 第253號）（以下簡稱“原條例”），原條例規定：建設單位在項目竣工后，應當向原環評文件的審批部門申請環境保護設施的竣工驗收。基于原條例，原國家環保總局于2001年以發布了《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》（國家環境保護總局令13號）（以下簡稱“原管理辦法”），用來規范以環保部門作為驗收主體的建設項目竣工環保驗收活動管理。原管理辦法明確“本辦法適用于環境保護行政主管部門負責審批環境影響報告書（表）或者環境影響登記表的建設項目竣工環境保護驗收管理”、“承擔該建設項目環境影響評價工作的單位不得同時承擔該建設項目環境保護驗收調查報告（表）的編制工作”。

國務院于2017年對條例進行了重大修訂（國務院令682）（以下簡稱“新條例”），新條例規定建設單位在項目竣工后，應當按照規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收。基于新條例，生態環境部于2017年發布了《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（國環規環評[2017]4號）（以下簡稱“新管理辦法”），用來規范以建設單位為主體的建設項目竣工環保驗收活動管理。新管理辦法規定“本辦法適用于根據規定由建設單位實施環境保護設施竣工驗收的建設項目”、“建設單位是建設項目竣工環境保護驗收的責任主體，應當按照本辦法規定的程序和標準，組織對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告;建設單位不具備編制驗收監測（調查）報告能力的，可以委托有能力的技術機構編制。”

因原管理辦法和新管理辦法均為現行有效的部門規章，但關于原環境影響評價單位是否能夠承擔編制建設項目竣工環保驗收調查報告的規定出現了沖突。

生態環境部部長信箱分別于2019年4月1日和4月22日以“關于建設項目竣工環保驗收是否可由環評單位承擔問題的回復”和“關于環保驗收是否可由原環評單位承擔的疑惑回復”就原環評單位能夠承擔建設項目竣工驗收工作的問題進行了回復，回復明確“原管理辦法目前尚未廢止，第十三條‘承擔該建設項目環境影響評價工作的單位不得同時承擔該建設項目環境保護驗收調查報告（表）的編制工作仍然有效，因此，雖然原環評單位開展竣工環保驗收對項目實際情況更了解，但環評單位不可以承擔該項目竣工環保驗收工作”。關于該問題，本文從適用性及具體應用方面進行相關探討。

三、相關主要問題的探討

（一）關于條例的規定

原管理辦法和新管理辦法的上位法均為條例，條例于2017年進行了重大修訂。新條例規定建設單位應當按照主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收。條例明確了建設單位的驗收主體責任，但未對驗收調查報告編制主體進行明確。

對私權利來說，法無禁止即可為。因此，對于建設單位組織自驗收的建設項目，從條例層面講，建設單位委托相關技術機構（包括原環評單位）編制驗收調查報告沒有法律障礙。

（二）關于規范執行優先級的問題

對于建設項目的竣工環境保護驗收管理工作，目前有原管理辦法和與新管理辦法兩個規定。

從級別上看，兩個辦法均為部委規章，法律效力等級相同。但根據“新法優于舊法”（其含義為新法舊法對同一事項有不同規定時，新法的效力優于舊法）的適用原則，對于建設項目竣工環保驗收工作應優先執行新管理辦法的規定。

新管理辦法規定，建設單位可以自行編制驗收調查報告，也可以委托有能力的相關技術服務單位編制。

因此，對于建設單位自行組織開展自驗收的建設項目，建設單位委托的技術機構（包括原環評單位）編制驗收調查報告沒有法律障礙。

（三）關于相關規范適用的問題

雖然新條例及新管理辦法已明確了建設單位的建設項目竣工環保驗收主體責任，但相關的上位法修訂存在一定的時滯，因此新管理辦法的發布公告中要求對于需要配套建設水、噪聲或者固體廢物污染防治設施的，在水污染防治法、固體廢物污染環境防治法和環境噪聲污染防治法等法律修改完成前，還是應由環保部門對水、噪聲或者固廢防治設施進行驗收。目前，水污染防治法和環境噪聲污染防治法已經進行了修訂，修訂后的法律條文中已去掉了相關防治設施應該由環保部門驗收的規定;但對于固體廢物污染防治設施，在新的固體廢棄物污染防治法正式修訂實施前仍應由環保部門進行驗收。

因此，對于建設項目的生態影響防治措施、水環境污染防治設施、噪聲污染防治設施、大氣污染防治設施等依法由建設單位組織進行驗收的建設項目和設施，應按照新條例和新管理辦法的規定執行;對于固體廢棄物污染防治設施等依法應由環保部門驗收的設施，應按照原管理辦法的規定執行。

（四）關于生態環境部部長信箱相關問題回復的理解

仔細研讀部長信箱回復的內容可知，這些解釋均是針對原管理辦法的解釋，而原管理辦法適用的是由環境保護行政主管部門負責審批的建設項目竣工環境保護驗收管理，因此對于仍然由環保部門進行驗收的環境保護設施，原管理辦法仍然是適用的。

綜上所述，生態環境部部長信箱中關于原環評單位不能承擔該項目竣工環保驗收工作的規定僅適用于固體廢棄物污染防治設施等依法應由環境保護部門組織驗收的設施，而對于由建設單位組織開展的電磁、噪聲、大氣、水等因素的污染防治設施的驗收，不能機械套用部長信箱回復中的相關內容。

從另外一個角度分析，如果簡單粗暴的認為部長信箱中關于原環評單位不能承擔該建設項目的竣工環保是驗收調查報告編制工作普遍適用的話，那么該文件中的其他相關規定也應該是適用的，包括項目應該由環境保護部門進行驗收、項目運行前還應該申請試運行批復等規定。但這顯然與新條例及新管理辦法是沖突的，也不符合法律解釋中忠實立法原意的原則和初衷。

四、綜合結論

1.因條例進行了修訂，雖然原管理辦法尚未作廢，但該辦法存在的依據和基礎文件已不復存在。對于建設單位組織自驗收的項目，不適用原管理辦法的相關規定。

2.根據“新法優于舊法 ”的適用原則，對于建設單位組織驗收的建設項目，應執行新管理辦法的規定，新管理辦法中未明確原環評單位不能承擔該項目的驗收調查報告編制工作。對于私權利，根據“法無禁止即可為”的原則，原環評單位承擔該項目的驗收調查報告編制沒有法律障礙。

3.在實際操作過程中，對于生態環境部部長信箱中關于“原環評單位不能承擔該項目竣工環保驗收工作”的解釋，應僅限制在對于相關法律尚未完成修訂而仍需要由環保部門進行驗收的固體廢棄物污染防治設施等層面，不應簡單粗暴的擴大到對所有建設項目。

五、意見和建議

從操作和執行層面，要求我們相關參與者需要對相關法律和相關規定進行全面、深入的學習，理解其內在邏輯和適用條件，以便更好的運用和執行，為社會經濟建設做出貢獻;而對于有相關解釋權的部門和機構而言，在出臺相關的規定和法律解釋時，應遵循法律解釋的“忠實立法原意、準確明晰、及時性和慎重”的原則，盡量避免對相關參與方造成誤導與困擾。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國務院，《建設項目環境保護管理條例》（國務院令 第253號），1998。

[2]中華人民共和國國務院，《國務院關于修改〈建設項目環境保護管理條例〉的決定》（國務院令 第682號），2017。

[3]原國家環保總局，《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》（國家環境保護總局令 第13號），2001。

[4]原環境保護部，《關于發布<建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法>的公告》（國環規環評【2017】4號），2017。

[5]生態環境部網站 部長信箱2019年4月1日及4月22日關于建設項目竣工環保驗收是否可由環評單位承擔問題相關問題的回復。