英國國家公園法律制度及其對我國國家公園立法的啟示*

李愛年,肖和龍

(湖南師范大學法學院,湖南 長沙 410089)

一、英國國家公園法律制度的萌芽與發展

英國國家公園及其法律制度的啟蒙和發展深受美國的影響。英國著名詩人威廉·華茲華斯早在1810年發表的《湖泊指南》及其一系列贊譽自然的詩歌，推動了湖區甚至整個英國的國家公園和自然保護運動。由于英國實行土地私有制，普通民眾無法進入他人私人土地享受私人土地上自然風光的權利。民眾為了同土地所有者抗爭以獲得這些權利，逐漸形成一些非政府組織，以開展有關抗爭和自然保護運動。20世紀初，英國民眾和民間組織系統地提出進入田園地區享受自然美景的強烈要求。農村土地私有者也對此作出了一定回應。1926年成立了英格蘭農村保護委員會，對農村采取較為極端的保護措施，并對非農村土地所有者進入農村自然美景區域作出嚴格限制。在20世紀30年代初期，如果有人私自進入北方松雞沼澤地被發現后可能會被投入監獄。在此背景下，主張鄉村進入權和呼吁鄉村開放的運動蓬勃展開。1929年第二屆工黨政府許諾人們將獲得進入廣大農村地區的權利，并成立一個專門委員會研究成立國家公園的可行性。1945年，國家公園委員會一個常委威廉·道爾勛爵受城鄉規劃部委托提出了一個題為“英格蘭和威爾士的國家公園”的報告，即“道爾報告”，工黨政府推動了該報告的實施，《國家公園與鄉村通行法》(National Parks and Access to the Countryside Act1949)在1949年得以通過。這部法律雖然是借鑒美國的國家公園模式建立了英格蘭和威爾士的國家公園系統，但是，突出了以協調保護相維持地區居民生活之間矛盾的特色(1)[英]安和麥克尤恩.孫平譯.英國國家公園的起源與發展[J].國外城市規劃,1992,(3):40-43.。這部法律的亮點是規定將擁有特殊自然風景或大量動植物生活棲息的地區劃定為國家公園，并由國家進行統一保護管理，當地政府作為直接執行者。《國家公園與鄉村通行法》是英國歷史上首次以法律的形式確立對國家公園的保護，描繪了國家公園立法體系的最初藍圖，為英國日后建立成熟的國家公園保護法律制度提供了基礎和前提。因此，英國也通常將1949年作為其國家公園正式誕生的時間。

1951年，英國第一個國家公園峰區國家公園(Peak District National Park)正式設立，并在同年設立了包括峰區國家公園在內的4個國家公園。但是英國實行土地私有制，國家公園的大多土地不屬于國家所有，因此政府只能通過出臺國家、區域、地方規劃政策來對國家公園進行管治。在這一時期英國還未形成保護管理國家公園的完整規范體系，對國家公園的規劃也較為混亂。于是英國在1972年通過了《地方政府法》(Local Government Act1972)，授權國家公園作為獨立的規劃主體，可以獨立行使規劃的權力。《地方政府法》規定了英國國家公園規劃制度的初步模型，至此，英國國家公園的立法體系有了進一步的發展。

1995年通過的《環境法》(The Environment Act 1995)為國家公園管理確立了“保護優先于一切利益”的原則。根據《環境法》的規定，每個國家公園管理局有制定本公園管理規劃(Management Plan)的法定義務，內容包括國家公園的管理政策和實施方案，如未來公園的發展方向、本公園特有的自然景觀及其保護手段。《環境法》讓英國國家公園的管理體系和規劃制度有了清晰的發展脈絡，是英國國家公園立法的里程碑。

2000年蘇格蘭頒布《國家公園法》，隨后設立羅蒙湖與特羅薩克斯國家公園(Loch Lomond and the Trossachs National Park)、凱恩戈姆山國家公園(Cairngorms National Park)等多個國家公園。《國家公園法》對蘇格蘭國家公園的相關規定與英格蘭和威爾士的國家公園有相似之處，但英格蘭和威爾士國家公園的發展是在“保護”的絕對前提下，蘇格蘭國家公園則注重“保護”和“發展”的平衡。

根據英國國家公園官網的資料顯示，截止到2016年，英國全境內已經設立了15個國家公園，占地總面積為英國國土面積的12.7%。其中，英格蘭共10個國家公園，占英格蘭面積的9.3%；威爾士共3個國家公園，占其總面積的19.9%；蘇格蘭共2個國家公園，占其總面積的7.2%。15個國家公園面積共23138平方公里，公園內共有居民446619人。英國15個國家公園的分布如下圖所示：

圖1 英國15個國家公園分布圖資料來源：聯合王國國家公園官網：https://nationalparks.uk/students/whatisanationalpark/factsandfigures

二、英國國家公園法律制度的主要特征

(一)多元參與的管理體系

英國實行土地私有制，國家公園內土地權屬復雜，公園內土地并不全部屬于國家，因而導致國家公園的公共性與土地的私有之間形成矛盾，國家權力過度干預反而只能激化矛盾，不利于國家公園的保護。英國國家公園采用綜合型管理體系。在中央由一個政府部門對國家公園實行統一管理,有國家法律支撐,給予穩定的國家資金支持；管理措施上,在尊重私有權利的基礎上十分重視規劃的統一管理,重視發揮國家公園科教功能,同時大力發展伙伴合作計劃,達到既保護資源又促進國家公園發展的目的(2)鄧武功,程鵬,王全,于涵,楊天晴.英國國家公園管理借鑒[J].城建檔案,2019,(3):80-84.。然而，總體上看，英國中央政府只是對國家公園的保護進行宏觀性的指導，給與基本的制度和財政保障。而英格蘭自然署(Natural England)、威爾士鄉村委員會(Countryside Council of Wales, CCW)和蘇格蘭自然遺產部(Scottish Natural Heritage)分別負責英格蘭、威爾士和蘇格蘭各自范圍內的國家公園一系列保護措施的制定與實施。以英格蘭為例，英格蘭自然署管理其境內的10個國家公園，實施議會制定的相關法律，幫助“環境、食品和鄉村事務部”制定國家公園管理政策、分配國家公園管理資金和補助資金，幫助各國家公園制定規劃、參與確定主席團成員，指定國家公園、修改國家公園邊界，指定國家公園內的保護地、規定保護地用地等。國家公園管理局則負責國家公園的具體性事務。由于公園管理局處于國家公園保護的第一線，在多機構協同工作的過程中，該局扮演了提供交流平臺和中間協作的角色，不僅針對相關機構，還要保證農戶和居民等個人土地所有者的參與(3)王應臨,楊銳,埃卡特.蘭格. 英國國家公園管理體系評述[J].中國園林,2013,29(9):11-19.。

英國國家公園的管理都以當地社區居民參與作為管理的基礎，甚至國家公園管理機構的組織及其運行就是依賴當地居民、非政府機構和其他利益相關者等，形成了以政府為主導，非政府主體共同參與的多元共治模式。實質上是一種各類利益相關者之間的合作伙伴模式，各類利益相關者之間的合作與聯合行動不僅有利于形成靈活的國家公園保護政策，也有利于這些保護政策的進一步實施(4)張書杰,莊優波.英國國家公園合作伙伴管理模式研究——以蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園為例[J].風景園林,2019,(4):28-32.。

(二)保護優先的管理目標

英國的國家公園從最初國家公園思想萌芽開始一直到現在，其目的為堅持保護文化遺產和保護自然景觀，在此基礎上可以進行受約束的合理開發利用。1995年的《環境法》規定了設立國家公園的目標，即以保護自然生態為第一要義，同時促進當地旅游業的發展和開發利用活動，刺激經濟增長；但任何活動都不能違背“桑德福原則”(Sandford Principle)，即保護優先于一切利益。在借鑒英格蘭和威爾士經驗的基礎上完成的蘇格蘭《國家公園法》(The National Parks Act)規定了建立國家公園的四個目標：(1)保護與優化本區域的自然和文化遺產；(2)促進本區域自然資源的可持續利用；(3)促進公眾對本區域特殊景觀的理解和享受；(4)促進國家公園內社區經濟社會可持續發展。在以上目標不可兼得時，保護必須放在首位。此外還規定每個國家公園都要設立自己的國家公園管理局，行使管理職責并制定和審批該公園內的管理規劃。

因此，從整體上看，英國國家公園設立的最主要目標是保護自然，任何形式的開發活動均需要滿足保護的前提，這種目標導向使得保護自然處于優先地位，一方面，限制了開發活動在公園內的擴張，另一方面，保證位于公園內開發活動不至于對環境造成嚴重破壞。

(三)多層次的規劃管理

規劃制度(Planning System)是英國國家公園保護中的核心法律制度，根據《國家公園與鄉村通行法》的規定，每個國家公園都要制定本公園的管理規劃，意圖通過規劃，根據公眾利益來對土地的使用和開發進行控制，以限制對土地所有者財產權的影響。規劃是英國每一個國家公園管理的核心工作，科學合理的規劃能夠促進國家公園的良好發展。英國國家公園規劃包括管理規劃、核心戰略及其他規劃三個層級。管理規劃相當于總體規劃，是對整個國家公園全盤部署，核心戰略是對管理規劃中核心內容的深化，是對近期開發活動的具體安排，相當于近期發展規劃；其他規劃相當于專項規劃，是對管理規劃及核心戰略內容的深化、具體化與補充。

國家公園管理局中的規劃部負責制定國家公園的管理規劃。但是，受英國土地私有制的影響，英國國家公園規劃需要滿足國家政策(National Policy)、區域政策(Regional Policy)和地方政策(Local Policy)等規定，使土地所有者接受管理規劃要求。規劃除了要闡述本公園的自然環境質量、實踐中遇到的矛盾問題和未來的發展方向之外，公園管理規劃主要由保護、分享和發展三個主題構成。首先是保護，規劃中要涵蓋公園自然景觀的保護、文化遺產的保護、自然生物的保護以及原始生活方式的保護。其次是分享，規劃中要涵蓋豐富的社區活動、公共娛樂項目，以體現英國國家公園以人為本的人文理念。最后是發展，規劃中要涵蓋公園通過旅游業等商業措施刺激當地經濟發展的方案，以及對公園內因公園保護而遭受經濟損失的社區居民的福利項目。為了保證規劃編制的科學合理，英國國家公園在起草、制定規劃的過程中普遍建立起了合作伙伴機制，由規劃部與地方政府、環保機構、慈善機構和園內土地所有者、社會組織以及能提供專業建議的專門機構(如獨立審查委員會和專業的規劃設計公司等)等各類利益相關者商討，以集思廣益，形成共識和集體行動方案。

公園管理局負責審批本公園范圍內的規劃申請，對國家公園內的一切商業利用行為實行嚴格的控制和約束標準。制定的規劃要保證在公園管理保護和商業開發過程中對自然風貌進行絕對化的完整保護，使其保留原始的自然狀態，不被開發利用活動所影響。在國家公園內進行任何開發、利用、建設活動之前，要根據法定程序制定規劃再由管理局審批，得到規劃許可之后方可實施。另外，已制定的規劃具有法律強制力，不得隨意變更，對規劃許可有爭議時，應當通過司法程序予以解決。國家公園管理規劃是公園內所有管理和開發活動的最高行為準則，任何主體的任何活動都在規劃中的行為框架下實現。由此可見，規劃具有很高的效力。

綜上，規劃制度是英國國家公園得以全面構建、蓬勃發展的關鍵因素，通過國家公園立法和“分權制”管理制度，保證了英國國家公園規劃制度的權威性和嚴肅性，為國家公園的科學合理發展提供了保障。

(四)有效的人口限制措施

人口的聚集，可能導致國家公園內環境遭受破壞。因此，英國國家公園在嚴格施行規劃管理的基礎上控制國家公園內的居民數量。通過對建筑面積的限定，從而限制國家公園內現有居民的數量的增長，如現有建筑需擴建，則最多允許在現有基礎上增加10%的建筑面積，并且管理局會引導居民采用容易通過規劃審查風貌如高度、建筑形式、材料、顏色等進行建設。在房地產建設方面，嚴格控制作為第二居所的度假房屋的建設，僅為在國家公園內工作的人提供經濟適用房，客觀上控制了外來人口。

一方面通過對國家公園內現有建筑面積增長的限制，從根本上限制了公園內原居民的數量，另一方面嚴格控制公園內房地產的開發，從而防止了外來人口的涌入。通過這一系列的人口限制措施，緩解了人口增長對國家公園的環境壓力。

三、英國經驗對我國國家公園建設和立法的啟示

我國近年來提出并不斷加大國家公園建設和立法的力度。2013年11月，我國第十八屆三中全會第一次提出“建立國家公園體制”。2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，提出“在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規”，2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求“加快推進自然保護地相關法律法規和制度建設，加大法律法規立改廢釋工作力度”。隨著一系列政策文件的出臺，我國國家公園立法已經具備了充分的政策支持。健全我國國家公園立法體系是我國推進國家公園建設的首要任務。

(一)健全我國國家公園法律體系

英國國家公園綜合型管理體系，實現了由英國中央政府宏觀指導、公園管理局具體管理、非政府機構和社會民眾共同參與管理的靈活模式。在國家宏觀指導下，非政府機構和社會民眾有序參與到其中，從而大幅度提高管理效率，最大限度的發揮環境保護、教育和旅游業發展的多重功能。對國家公園在調整各方主體利益過程中，完善的法律制度是其根本保證。英國早在1949年就制定并實施了國家公園法，在《環境法》等一系列法律中對國家公園作出規定，為國家公園建設提供了系統的具體法律規范。我國也應該不斷總結政策和地方立法實踐經驗建立健全我國國家公園法律體系。

首先，我國國家公園建設已經有多年的實驗和探索。截至目前，我國已設立三江源、大熊貓、東北虎豹、神農架、錢江源、南山、武夷山、長城、普達措、祁連山、海南熱帶雨林等11個國家公園試點。我國的國家公園體制建設正處于起步階段，我國國家公園的建設和管理仍處于不斷探索實踐中。實踐中有不少經驗和教訓值得總結和轉化為穩定性規范。根據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的要求“推動制定出臺自然保護地法，研究提出各類自然公園的相關管理規定。”即對自然保護地進行綜合性立法，但國家公園在各類自然保護地中自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集區域。雖然，目前我國對自然保護地中自然保護區、風景名勝區已制定行政法規如《自然保護區條例》《風景名勝區條例》，但根據世界自然保護聯盟(IUCN)的國際標準，“國家公園”是全球6種保護區類型中的第Ⅱ類，不能完全等同于我國的自然保護區或風景名勝區，因此現有的自然保護區和風景名勝區的立法都不能等同于國家公園立法(5)國家林業局昆明勘察設計院. 我國首次國家公園建設研討會在昆明召開,專家達成國家公園建設重要共識[J]. 林業建設, 2014,(3):F0002-F0002.。根據《建立國家公園體制總體方案》中“構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系”的要求，我國應在明確國家公園的概念界限的基礎上，對國家公園進行專門立法。

其次，近年來不少地方對國家公園建設制定了法規，有必要總結這些立法實踐，從而推進國家層面盡快立法。雖然近年來出臺了《云南省國家公園管理條例》(2016年1月1日起實施)、《云南省迪慶自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》(2013年9月25日起實施)、《三江源國家公園條例(試行)》(2017年8月1日起實施)、《武夷山國家公園條例(試行)》(2018年3月1日起實施)、《神農架國家公園保護條例》(2017年5月1日起實施)等國家公園建設和管理的地方性法規，還有部分地市也制定了也相應法規，針對性較強，但區域性立法并不足以將國家公園提高到國家立法保護的水平。因此，我國應該制定不同效力等級的國家公園立法，形成憲法—國家公園專門法—行政法規—地方性法規和地方政府規章等法律體系，明確國家公園的管理主體、規劃主體及各主體之間的職責劃分，并與現有的法律法規良好形成的銜接和協調，為參與國家公園保護活動的各主體提供有效的行為規范。

(二)建立國家公園新型管理制度

我國的國家公園不僅要接受上級行政主管部門和地方政府的管理，還要涉及除內部的國家公園管理機構之外的土地、環保等諸多部門，交叉重疊、職責不清的情況非常明顯。因此，建立國家公園新型管理制度的需要十分緊迫。

首先，明確國家公園自然資源所有權權屬。因我國土地為公有制，在國家公園自然資源所有權方面無需借鑒英國的經驗，只需根據我國具體國情尋找一條適合自己的道路。《建立國家公園體制總體方案》規定：“國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。”2018年國務院機構改革組建了自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。因而，我國國家公園應實從所有權分級行使，逐漸過渡到全民所有自然資源資產由中央政府主管部門直接行使，權屬清晰、權責明確。

其次，在各個國家公園統一建立隸屬于中央國家公園管理主管部門的專門管理機構。目前我國僅在《三江源國家公園條例(試行)》中規定：“建立以三江源國家公園管理局為主體、管理委員會為支撐、保護管理站為基點、輻射到村的管理體系。”其余國家公園條例中只籠統規定由當地政府設立國家公園管理機構。根據《生態文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》和十九大報告，我們應整合相關國家公園管理職能，由一個部門統一行使，在自然資源部下成立國家公園管理局，明確其與其他部委的權責劃分，首先在國家層面形成專門的國家公園管理機構，之后在每個國家公園都設置如“三江源國家公園管理局”的國家公園管理分局，明確其與中央國家公園管理局、地方政府及其有關部門的權責劃分，構建統一、規范、高效的國家公園綜合管理體制。

(三)樹立多元共治的理念

從英國國家公園建設和管理的經驗來看，公園的管理形成了以政府為主導、非政府組織及社區居民參與的多元共治的良好局面，縮小了國家公園在建設和管理過程中的保護與發展之間的矛盾。

國家公園的建設和管理依靠政府單打獨斗不符合我國國家公園的客觀情況。如前所述，與英國國家公園建設面臨的情形相似，我國國家公園內永久性居民點較多，如，武夷山國家公園試點區域總面積982.59平方公里，生活于其中的長居人口達到3萬多(6)國家發改委,《聚焦建立國家公園體制試點系列報道之六：堅持保護優先生態理念深植碧水丹山》[EB/OL].[2019-04-20].http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/06/content_5183836.htm.，即該國家公園內平均人口密度大于30.5人/km2，遠超英國國家公園內19.3人/km2的平均人口密度。對此，我們可以借鑒英國國家公園功能分區、合理規劃，引導居民外遷出國家公園。或者在保證國家公園內居民生產生活的完整性的基礎上通過簽訂有償的保護協議等方式，鼓勵當地居民參與國家公園的管理。亦或是在保護自然優先的前提下發展公園內的經濟和社會。

(四)建立嚴格的國家公園規劃制度

《建立國家公園體制總體方案》提出“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統籌考慮保護與利用，對相關自然保護地進行功能重組，合理確定國家公園的范圍。”國家公園的范圍就是規劃范圍，要從生態系統角度予以劃定。武夷山國家公園具有跨行政區性質，其最高峰黃崗山是福建、江西兩省的分界線，目前處于分裂的管理狀態。對此，我們可以借鑒英國國家公園規劃制度，突破行政區劃的限制，從完整生態系統視角劃定，在多規合一的趨勢下，以國家層面的規劃制定全國的國家公園規劃，劃定跨區國家公園。國家公園規劃是公園內一切管理和開發利用活動的基礎，在國家公園內進行任何開發利用活動都要以根據規劃審批為前提。

首先，國家公園規劃是對其未來一定時期保護、開發等內容的安排，因此，在規劃制定過程中應當積極引導相關公眾參與進來，吸收各方面意見，功能區劃分、開發強度、開發方式等核心內容應多予以論證，防止因規劃失誤造成生態環境的破壞。從而，從源頭預防開發活動對公園生態環境的影響。其次，嚴格限制區內房地產開發，防止外來人口遷入。再次，嚴格控制公園內住房的建筑面積，已存有住房面積不得增加，而《總體方案》專門提出了“引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設社區和特色小鎮”，既是促進周邊經濟發展的重要舉措，也是吸引公園居民內外遷的重要方式。

根據《三江源國家公園管理條例(試行)》《神農架國家公園保護條例》《武夷山國家公園條例》《云南省國家公園條例》中的規定，我國國家公園的規劃分為總體規劃和專項規劃，都由國家公園管理機構組織編制，只有神農架國家公園規劃需要在報省人民政府審核后，再由省人民政府將其中的總體規劃提請省人民代表大會常務委員會審議，其余國家公園的規劃在報省人民政府審核通過后即可公布。由此可見，我國目前國家公園規劃的審批程序并不統一，還未形成國家層面的統一規劃制度，也難以保證規劃的嚴格性。因此，要在國家公園建立起統一的嚴格規劃制度，統一規劃的制定部門、審批程序及效力。

(五)多渠道資金保障

足夠的資金保障是各項保護制度落地的基本保障，資金的缺乏導致相關規劃制度無法落地。例如在2012年國家發改委正式批復《祁連山生態保護與建設綜合治理規劃》，其建設期為2012至2020年，總投資79.4億元，其中在甘肅投資44.73億元。但因這個規劃未明確資金籌措和投資渠道，該規劃并未得到有效實施。國家公園設立的主要目的是以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統，保護為主的前提會犧牲公園內的發展機會。雖然國家公園可在保護的前提下進行一定程度的開發，但其與旅游區的開發有極大的區別，旅游開發區可以通過收取門票，設置各種類型的旅游設施，如索道、玻璃棧道、漂流等吸引游客消費，從而達到盈利的目的，而國家公園首要功能是對重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。在我國國家公園制度建設的初期更需要政府資金的支持，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出，各級政府財政資金投入、設立自然保護地基金、生態保護補償制度、建立完善野生動物肇事損害賠償制度和野生動物傷害保險制度等方面保障資金來源，在保護的前提下還可以開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，國家公園通過合理引入社會資本，進行一定程度開發，提升保護區居民生活水平，從而引導居民改變原來對公園生態產生影響的生產方式。

(六)堅持保護與發展并重的理念

實施差別化保護管理方式。制定國家公園總體規劃及專項規劃，合理確定國家公園空間布局，明確發展目標和任務，做好與相關規劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標，合理劃定功能分區，實行差別化保護管理。重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，優先通過租賃、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理。其他區域內居民根據實際情況，實施生態移民搬遷或實行相對集中居住，集體土地可通過合作協議等方式實現統一有效管理。探索協議保護等多元化保護模式。

我國已有自然保護地立法，如《自然保護區條例》等。《自然保護區條例》第26條規定了禁止在保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等十項活動，而在第27條規定禁止任何人進入自然保護區核心區。

從英國的經驗來看，其國家公園并不是完全禁止人類活動，而是通過規劃制度限制在公園內的活動，公園內進行任何開發、利用、建設活動之前，要根據法定程序制定規劃再由管理局審批，得到規劃許可之后才可實施。即在保護的前提下可進行適當程度的發展，如湖南洞庭湖自然保護區類水稻種植與候鳥保護之間的良性互動。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》“明確國家公園定位”中規定國家公園“屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線管控范圍，實行最嚴格的保護”。《全國主體功能區規劃》中的禁止開發區的管制原則提出“嚴禁不符合主體功能區定位的各類開發活動”，即符合主體功能區定位的開發活動可以進行。國家公園并不是劃定活動禁區，而是要在保護前提下實現高質量發展。國家公園的發展是生態文明建設的重要體現，通過國家公園發展模式，可以探索其他區域產業轉型方向，實現創造優良人居環境目標。