我國體育政策執行阻礙及對策研究

李 夏

（阜陽師范學院 體育學院，安徽 阜陽 236037）

體育政策是我國各級政府和體育管理部門進行體育管理的方式和手段，主要分為政策的制定階段、執行階段、反饋階段等。在所有的階段中，執行階段的作用非常重要，直接關系政策效果。只有體育政策得到有效的執行，才能真正實現體育政策的目標，解決體育改革過程中出現的諸多問題。但是，由于受到體育管理體制改革滯后、政策環境復雜、執行主體主動意識不強等很多因素的影響，我國體育政策在執行方面還存在很大阻礙。

1 研究方法

1.1 文獻資料法

以“體育政策”為關鍵詞，通過中國知網全文數據庫進行檢索，共有252條相關研究成果，又從中對“體育政策執行”的研究成果進行篩選，共有27條相關研究成果，文章對這些研究成果，進行了歸納概括，厘清了當前關于體育政策執行研究的主要進展及存在的問題。

1.2 問卷調查法

研究依托2018年度安徽省高校學科（專業）拔尖人才學術資助項目《我國政府購買基本公共體育服務與體育管理體制改革銜接研究》，制作了《我國體育管理人員學歷調查表》，對河南、安徽、山東三省10個地市進行了問卷調查，為論文研究提供了堅實的實證基礎。

1.3 邏輯分析法

文章在文獻資料和問卷調查的基礎上，通過邏輯分析對我國體育政策執行阻礙的表現形式、主要影響因素進行了研究，并從加快體育管理體制改革，加強體育利益整合及體育制度建設等方面提出了具體的對策。

2 我國體育政策執行研究綜述

當前，關于我國體育政策執行的研究主要分為四個方面：一是關于體育政策執行偏差的研究。唐大鵬、潘凌云等研究者分別對我國大眾體育、學校體育等領域的政策執行進行分析，認為我國體育政策執行偏差主要包括政策替代執行、政策選擇執行及政策表象執行，其主要原因是監管制度不完善，執行主體素質不高，需要不斷提高執行主體素質，完善監管制度[1-2]。二是關于體育政策執行影響因素的研究。劉瀟陽等研究者認為利益沖突、政策資源、政策調控是影響體育政策執行效果的主要原因，需要加強利益協調，優化政策資源入手，方能不斷提升體育政策執行效果[3]。三是關于體育政策執行效果的實證研究。朱富明等研究者在對上海、山東等地方體育政策執行進行實證調研的基礎上，提出我國體育政策在政策制定上對政策的體系化和可操作性預期不足，對于“口號式”的執行方式關注不夠，需要加強社會協同與部門協同，不斷提高我國體育政策體系化與可操作性水平[4]。四是關于我國體育政策執行評估的研究。夏建強等研究者認為體育政策執行評估意義重大，但需要不斷完善評估主體，科學界定評估客體，根據不同的評估對象選擇合理的評價方法和評價模式，方能實現對體育政策執行的準確評估[5]。

整體看來，當前關于我國體育政策執行的研究成果較多，但主要存在三個方面的問題：一是研究成果更多的集中在制度層面和執行主體方面，對于其他方面的關注不夠；二是對體育政策執行影響因素的研究基本都是對某一方面單因素研究，缺乏系統深入的關于我國體育政策執行阻礙的研究；三是對策和建議的重視宏觀層面，對于中觀和微觀層面重視不夠，導致建議和對策可操作性不強。鑒于以上分析，文章選擇對我國體育政策執行阻礙及對策進行系統深入的研究，力求能夠在一定程度上彌補當前研究的不足，為提升我國體育政策執行效果提供一定幫助。

3 我國體育政策執行阻礙的主要表現形式

從概念上講，體育政策執行阻礙是指政策在執行過程中存在著多種消極因素，牽涉多方利益，這些消極因素和利益沖突的疊加，形成了體育政策執行的阻礙。根據公共政策理論，結合我國體育政策執行的實際情況，當前我國體育政策執行阻礙的表現形式主要有以下幾種形式：

3.1 政策替換執行

體育政策執行中經常出現這樣一種情況，上級政府有關體育發展的政策往往與當地社會經濟發展的目標發生一定沖突，執行者就會在原有政策的基礎上，進行“再創造”，經過再創造的新政策從表面看與原有的體育政策大致相同，但實際的政策方向卻和原有政策大相徑庭，這就是我們通常所說的政策替換執行。例如我國農民體育健身工程實施的初衷是為了解決廣大農村地區體育場地、設施、器材不足，促進廣大農民經常參加體育鍛煉，從而不斷提升農村體育發展水平。但是很多地方由于經濟緊張，學校缺乏體育場地，便借機將場地建在學校旁邊，希望收到一舉兩得的效果。但學校為保證教學效果，大部分時間里不愿意讓農民進行鍛煉，導致農民體育健身工程效果不佳。

3.2 政策選擇執行

所謂政策選擇執行，是指在體育政策的執行中，政府、體育管理部門等把整體政策化解為若干部分，對于能夠給自身帶來利益和好處的部分嚴格執行，而對于不符合自身利益需求的部分，不完全執行或者不執行。例如我國在90年代末期提出競技體育和群眾體育要協調發展，但具體到很多地方，只重視前半部分競技體育，而對于后半部分要求的群眾體育和協調發展視而不見。最近幾年，在群眾體育發展中，國家體育總局提出不僅是要提高體育場地設施水平，還要提高人民參與意識與參與能力，但在地方執行時為了給自己帶來政績工程，很多地方僅僅重視體育場地的修建、運動競賽的組織，很少通過宣傳、培訓等形式提高公眾體育意識和參與能力。

3.3 政策斷續執行

政策的斷續執行是指在體育政策制定以后，相關執行主體在執行過程中，不能始終如一的執行，而是為了應付上級檢查，在政策制定之初認真執行，而當上級管理主體對于這一政策關注度不高時就放棄執行，而在產生了不良后果以后，再繼續執行。當前政策斷續執行在體育領域是非常常見的。其中最為典型的就是《全民健身計劃》政策的執行。我國制定《全民健身計劃》的初衷就是通過提高全民體育參與意識、參與水平，從而不斷提高公眾健康水平，在制定之初很多地方政府和體育管理部門進行了轟轟烈烈的宣傳，投入了大量的資金為社區安置體育器材，先后開展了全民健身大講堂等活動，促進了我國群眾體育的快速發展，但隨著2008年奧運會的申辦成功，從中央到地方幾乎都把所有的精力投到競技體育領域，《全民健身計劃》的執行受到了很大影響。最近幾年隨著習總書記提出要把全民健身與全民健康深度融合，全民健身再次引起各級政府和體育管理部門的重視。

3.4 政策表象執行

所謂政策的表象執行，就是在體育政策執行過程中，不關注政策的核心要素和實際目標，而只重視外在形式。例如最近幾年我們國家為了使公共體育服務的供給更好的滿足人民美好生活需求，希望通過政府購買的方式提高公共體育服務的供給效率和質量，但在具體的執行中，很多體育管理部門只是簡單的做好購買內容、購買方式等計劃，通過招標把原來由政府和體育管理部門負責的公共體育服務供給交給市場和社會主體，而對于政府購買公共體育服務所要求的監管反饋等進行了有意無意的忽略。這就導致了很多地方政府購買的公共體育服務在具體的供給過程中與人民需求并不一致，同時很多企業出于追逐利益的目的，提供的公共體育服務偷工減料，損害了公眾利益。

3.5 政策機械執行

所謂機械執行，就是政策的執行主體不能根據所在地方、服務對象的實際情況，機械執行政策文本。我國許多地方，尤其是一些少數民族地區體育文化，是民眾在長期的社會生產和社會生活中形成和積淀下來的，其中不乏有價值的優秀民間文化，對于這些優秀的民間文化，國家很難出臺比較細化的政策文本，這就需要具體的政策執行者根據實際情況，靈活的執行相關體育政策。如果只是機械地落實政策，非但不能實現政策目標，反會使政策失敗。當前我國民族體育文化流失嚴重，主要原因就是各地在體育政策執行中，只關注效率，而忽視了地方特色造成的[6]。

4 我國體育政策執行效果的影響因素分析

從模式看，我國體育政策的執行主要是自上而下的強制執行模式，在這種執行模式下，政府的行政主導性以及行政手段得到很好的運用，確保了重大體育政策的順利執行，但也產生了一系列的問題，影響了我國體育政策的執行效果。

4.1 體育管理體制改革滯后，管理人員整體素質偏低

為提高我國體育政策執行效率，推進體育事業可持續發展，近年來國家體育總局和各級政府加快了體育管理體制改革的步伐，但體育事業的發展牽涉到社會經濟發展的方方面面，很難在短期內完成，這就造成我國體育政策在執行過程中出現了很多問題。一是在體育政策執行中存在明顯權責不分的問題。我國和大部分西方國家不同，體育政策的執行主體異常復雜，新的一輪行政體制改革以后，我國體育管理部門逐級分化為體育局、文廣新體局、體教局等，加上工會、文化站、規劃、財政等部門，主動主體都可以對體育政策的執行造成一定影響。從縱向看，我國在國家層面和省級層面還保留有體育局，所有這些單位在體育政策執行中雖然都有相對比較明確的分工，但是也存在很多權責不分的問題，例如在體育公共服務發展中，地方和省級、國家級體育管理部門職權如何劃分；體育規劃是規劃部門主導還是體育管理部門主導等，這些問題都直接或間接的影響了我國體育政策的執行。二是體育政策執行主體雙重身份的問題。體育政策的執行主體，在體育政策執行中具有具有雙重身份，一方面他們是普通社會成員的組成部分，同樣具有公共體育服務需求，又是行使體育執行權力的群體。在具體的體育政策執行中，不可能脫離公共體育服務理論中“經濟人”的約束，無法做到真正的公平公正，尤其是當某一政策涉及自身或者關系密切的群體的利益，執行主體可能會通過多種方式進行抵制和規避[7]。如在學校體育政策的執行中很多學校的領導、教師為追求升學率，對于上級管理部門規定的體育政策很少認真執行，尤其是很多農村中學體育課被擠占的現象非常嚴重。另外，地方政府相對于中央政府，具有與獨立執行者相類似的“雙重身份”。為了保護本地方的利益，會作出與獨立執行者相同的行為選擇，例如，在全民健身計劃實施的過程中，由于不少地方片面追求GDP指標，而不愿意把人力、物力、財力投入其中，導致全民健身活動很難開展下去，各級體育管理部門經費緊張，人員不夠，體育活動很難正常開展。

體育管理人員作為體育政策的執行主體，其素質直接關系政策執行的效果，政策執行主體如果不能在政策執行中準確把握政策的內涵和實質，無法理解政策的目標、功能、政策之間的影響，很容易導致政策執行中產生偏差。就體育政策而言，在社會轉型期，其面臨的執行環境是復雜的，不同的群體間，不同階層間，不同地域間體育利益差別巨大，如何在體育政策的執行中根據地方特點促進體育政策的有效執行，必須保證執行者具有豐富的專業知識和管理知識，在政策執行中具有較強的協調能力，溝通能力，但由于我國體育政策執行者中，退役運動員和退伍軍人等占了很大比例，專門的體育管理人才很少，對體育政策理解不透，執行能力較低，執行水平參差不齊，影響到體育政策的有效執行。研究依托2018年度安徽省高校學科（專業）拔尖人才學術資助項目《我國政府購買基本公共體育服務與體育管理體制改革銜接研究》，通過對河南、安徽、山東三個省市10個地區的體育管理人員進行隨機抽樣調查發現，本科以上、碩士以下的管理人員比例只有14.55%，而碩士以上的體育管理人員比例只有4.54%，這一比例與其它管理部門高學歷人才的比例相比較是偏低的，具體見下表1。

表1 我國體育管理人員學歷調查表

4.2 體育利益協調難度較大，體育政策的制定與執行容易受到利益集團影響

就體育政策而言，其執行過程中一般涉及到的相對人數較多，所以體育利益很難協調，例如當前我國推出的政府購買體育服務，城市地區和經濟發達地區借助經濟優勢，使公眾享受了諸多利益，但是農村地區和經濟落后地區由于缺乏資金而無法將該項政策付諸實際。另外，部分人素質偏低，對體育政策缺乏理解，也直接影響了體育政策的執行效果。國家社會科學基金重大攻關項目“維護社會公平正義與保障國民共享發展成果”2017年調查結果——哪種公平最為重要，在所有的選項中，社會保障公平排名第一，超過50%的公眾把社會保障作為自己的第一選擇，而選擇體育權利公平的沒有達到1%，所以我國當前體育利益公平根本沒有受到重視[8]。

由于體育利益公平在我國受到的重視不夠，很多利益集團借此影響體育政策的制定與執行，從而為集團獲取利益。利益集團顧名思義就是因為共同的利益而形成的利益群體。利益集團對于體育政策的執行具有一個基本特征，就是不斷利用自身影響力引導、干涉體育政策執行，最大限度保障集團利益。在我國，目前體育利益集團已處于不斷發展之中，如中國體育產業聯合會、中超聯賽俱樂部集團都屬于體育利益集團。這些利益集團可能會利用雄厚的物質資源、社會資源，在體育政策執行過程中與政府討價還價，影響到政策的執行過程。如以申花、萬達、國安為代表的足球俱樂部就曾就中超聯賽中門票的分成、廣告的開發、球員的流動等和中國足協討價還價，從整體上影響了我國關于職業體育政策的順利執行。

我國的體育利益集團還有另外一種表現形式——單位。我國單位和西方國家的單位在內涵方面還是有很大的不同的，我國單位具有西方國家所沒有的歸屬關系，我國的單位不僅是工作場所，同時也是工作人員生活的重要組成部分，近年來這一現象隨著行政管理體制改革而逐漸弱化，但對于公眾而言依然是非常重要的存在，公眾的單位意識依然非常強烈。這就造成我國很多體育政策無法順利執行，例如我國提出多年的場館開放，但直至今日，很多企事業單位都沒有認真執行[9]。

4.3 我國體育制度不夠完善，無法為政策執行提供足夠保證

無論哪一種政策，如果要得到很好的執行，都必須有堅實的制度做保證，對于體育政策也不例外，但當前我國體育制度在以下幾個方面還存在不足：

（1）執行監督機制效果不佳

從表面看，我國體育執行監督機制不僅包括體育系統內部監督、上級主管部門監督和社會監督，但在實際執行中還是存在很大問題。從體育系統內部看，監督更多的是針對競技體育和體育設施等量化監督，因為這是能夠給體育管理部門帶來政績的領域，而對于民眾體育意識的提升、體育賽事的組織等關注不夠。對于上級主管部門來說，更多是一種官僚體制監督，主要體現在匯報材料方面，當前無力也缺乏主動意識對下級部門進行細化監督。作為社會組織，由于普通民眾對于自身的體育權利關注不夠，也沒有對體育政策執行進行監督的社會基礎。所以從形式看我國體育政策執行監督機制較為完善，但在實際過程中并不能實現應有的監督效果。

（2）信息溝通機制不通暢

體育政策的執行離不開信息的傳播與匯集，只有通過信息傳播才能使公眾了解體育政策的內涵、本質、要求及目標，只有通過信息匯集，才能使體育管理部門及各級政府了解公眾的需求、對體育政策的態度等，有利于體育政策的修改完善。但當前我國在體育政策執行中信息溝通機制是不夠通暢的。作為體育管理部門，沒有專門的機構負責信息收集與發散；作為人大等機構，對于體育政策的關注與教育、醫療等領域相比明顯較低；作為西方國家所普遍依靠的社區，發育還不夠成熟，同樣對于公眾的體育需求關注不夠；作為關注，受傳統文化的影響，主動參與體育政策信息溝通交流的意識不足。這些問題都導致了我國體育政策在執行過程中信息溝通機制不夠通暢[10]。

（3）政策執行評估機制沒有真正建立

對體育政策執行的評估有以下幾方面的作用，一是更早預防和糾正體育政策執行偏差；二是提高體育政策執行績效；三是為體育政策的調整提供最新資料。所以政策執行評估是政策執行中極為重要的一個環節。但是目前我國在體育政策執行中評估機制還沒有建立，很多與評估相關的問題都沒有解決，例如體育政策執行的利益相關者的確立、評估指標體系的構建、評估主體的選擇、評價目標的導向等都沒有一個明確清晰的結論。我國體育學界雖然對這一問題進行了一系列的探索，但由于政界和學界缺乏緊密的合作，目前很多成果并沒有運用到實踐中。

（4）保障機制無法落到實處

當前我國體育政策執行的保障機制缺乏主要體現在責任追究機制的缺乏。我國在《憲法》、《體育法》等法規中對于體育發展的地位、要求等問題都給予了明確的表達，但在實際執行過程中，地方政府和體育管理部門更多考慮的是自身的利益，對于政策的執行并不嚴格。例如我國《體育法》明確規定，體育彩票公益金的大部分收益要用在全民健身領域，但在實際工作過程中，很多省份超過70%用在了競技體育領域，對于這些問題，無論是上級體育主管部門還是地方政府都是睜只眼閉只眼，導致了我國體育政策執行缺乏必要的保障機制。

4.4 體育政策過于關注國家層面需求，體育設施、經費無法滿足政策需求

建國初期，我國體育發展的主要目標是保家衛國，考慮更多的是國家利益，個人利益和單位利益考慮不多，在當時社會條件下廣大民眾愿意去執行。隨著社會經濟的發展，我國面臨的國內、國際條件都發生了很大變化，這時如果再過于強調國家利益、集體利益可能就會導致民眾不滿意。應該說隨著我國體育市場化、社會化改革，我國體育利益發展越來越考慮到的公眾需求，但是體育政策的執行在很多方面依然是傳統的政治動員模式，例如我國前些年推行的奧運爭光計劃，甚至包括我國一直在推進的全民健身計劃都是一種政治動員模式，并沒有真正考慮到公眾的需求，這就會逐漸導致公眾意識形態發生變化，對于體育政策的信任越來越不足，影響了政策執行效果。另外，我國傳統的管理規范、價值觀念、風俗習慣也在很大程度上影響著體育政策的執行。例如當前人們大多仍然以親情關系為紐帶，社區組織發展緩慢，阻礙了我國社區體育政策的執行；在農村地區人們傳統的體育價值觀念，直接影響到 《全民健身計劃》《農民體育健身工程》等政策的實施；在傳統的風俗習慣中，人們更多的以打牌等方式休閑娛樂，也直接影響到我國大眾體育政策的執行。

另外，從物質層面看當前影響我國體育政策執行因素主要包括兩個方面：一是體育經費。體育經費是體育能夠獲得持續發展的前提，沒有體育經費體育的發展就會是無源之水。當前我國的體育經費主要包括政府投入、市場參與、社會參與等方面，其中政府投入是我國體育經費的主要來源。從數字看，我國體育經費每年都有一定程度的增長，但是如果我們與經濟發展的速度比較就會發現，我國體育經費的增長速度遠遠落后于經濟發展的速度，我國當前體育發展面臨的主要問題依然是經費不足的問題。根據國家社科基金“我國政府購買基本體育公共服務的制度安排與路徑選擇”課題組的調研，2017年我國中部省份人均體育經費10.2元，還達不到發達國家20世紀90年代的水平[11]。二是體育設施。我國最近幾年人均體育場館面積有了較大的提升，但是這種提升并不是真正意義的提升，當前我國體育管理部門和地方政府，為了面子工程，把很多體育經費投入到大型體育場館的建設當中，而實際的利用效率卻非常低下，無法滿足公眾的實際需求，這也是造成我國群眾體育政策無法落地生根的主要原因。

5 我國體育政策執行對策與建議

5.1 加快體育管理體制改革，不斷提高體育管理人員素質

加快體育管理體制改革，不斷提高體育管理人員素質，重點要做好三個方面的工作：一是厘清不同主體的權利和義務，要盡快修改和細化《體育法》，對于不同的主體，提出明確要求，尤其的地方和中央政府之間的權利關系，明確規定在具體的體育發展中，中央政府及地方政府需求承擔的職責。二是要盡快解決體育管理人員雙重主體身份的問題。在具體的體育政策執行中，通過制度保障促進體育政策的執行者盡可能脫離公共體育服務理論中“經濟人”的約束，做到真正的公平公正，確保當某一政策涉及自身或者關系密切的群體的利益，執行主體無法進行抵制和規避。三是要不斷提高政策執行主體的綜合素質，提高繼續教育、網絡課程等形式，使具體的政策執行主體清晰了解我國體育發展現狀，系統掌握體育管理知識，使其在體育政策執行中能夠根據實際情況，靈活采取相應措施，不斷提高體育政策執行效果[12]。同時我們還可以把部分體育非營利組織納入到政策的執行主體中，利用其專業能力，實現體育政策的傳播、體育信息的收集，不斷提高我國體育政策的執行效率。

5.2 充分協調國家利益、體育集團利益及公眾利益，不斷加強體育利益整合

我國體育政策在執行過程中涉及公眾、集團、單位等諸多主體的利益，在體育政策執行中必須進行協調整合。一是既要考慮國家利益，又要考慮社會主體和公眾利益，尤其是在體育市場化、社會化改革中，不能為了國家利益損害社會主體和市場主體的利益，不能在出現職業賽事為奧運戰略讓路的情況。在體育政策執行中要考慮公眾的實際需求，逐漸把國家利益、公眾利益和社會利益融為一體。二是在體育政策執行中要考慮不同階層人群的利益，尤其是在體醫結合、政府購買體育服務中要充分考慮弱勢群體和農民的利益，不斷促進我國體育利益和諧發展[8]。三是要考慮不同區域、不同民族的利益，當前重點要考慮經濟發達地區和經濟欠發達地區的利益協調、城市和農村的利益協調。四是要考慮競技體育和群眾體育利益協調發展，在政策的執行中逐步改變過于重視競技體育，忽視群眾體育的現象。

5.3 以監督制度、信息公開制度、保障制度為重點，不斷加強體育制度建設

加強體育政策執行中的制度建設，主要從以下幾個方面入手：一是強化體育政策執行監管。要充分利用網絡平臺改變內部監管為主的監管機制，整合社區、人大、政協、體育管理部門的力量，對體育政策執行進行全過程監管，對于出現的問題，要加大責任追究。第二要不斷完善信息公開制度，不斷暢通信息溝通，在體育政策執行中，要加大宣傳力度，使全社會都了解體育政策制定的背景、執行的目標，提高社會參與程度。在體育政策的執行過程中，體育管理部門要依托社區和體育非營利組織進行信息收集整理，及時了解公眾對于體育政策的態度和建議[13]。第三是要加大體育政策執行的保障制度建設，其中最主要的是要加強立法工作，通過《體育法》等法規強化我國體育政策的地位，保障體育政策順利執行。第四是要逐步構建體育政策評估制度，制定全國性、地方性體育政策執行評估體系，明確評估主體，確定體育政策執行評估標準、權重和評估方法，及時準確對我國體育政策執行狀況進行評估。

5.4 加強宣傳引導，加大體育經費投入，為體育政策執行提供堅實保障

要加強宣傳引導，加大體育經費投入，為體育政策執行提供堅實保障，一要不斷加強公眾意識形態教育，通過政策宣傳、觀念引導、網絡傳播等多種方式促進人們正確的體育價值觀的形成。使政府主體、社會主體、市場主體和公眾都明白我國體育的發展最終是為了人的發展，切實重視體育政策的執行。三要從物質層面對我國體育政策的執行給予充分的支持。不斷提高我國體育經費，并逐步建立與社會經濟發展相一致的體育經費制度，保證我國體育經費投入與社會經濟同步發展。各地要根據自身實際情況，確定競技體育和群眾體育經費的支出比例，保證我國競技體育和群眾體育協調發展。考慮到我國社會、經濟及體育發展的實際情況，要不斷促進我國體育文化的現代化轉型，對我國傳統的風俗習慣進行深層剖析，找出其影響我國體育政策執行的深層原因，為我國體育政策的執行創造良好的社會氛圍[14]。

6 結語

我國體育政策執行障礙的表現形式主要包括政策替換執行、政策選擇執行等形式。造成我國體育政策執行阻礙的主要因素包括體育管理體制改革滯后，管理人員整體素質偏低；體育利益協調難度較大，體育政策的制定與執行容易受到利益集團影響；我國體育制度不夠完善，無法為政策執行提供足夠保證；體育政策過于關注國家層面需求，體育設施、經費無法滿足政策需求。根據我國社會、經濟發展的實際情況，需要從加快體育管理體制改革，加強體育利益整合及體育制度建設，加大體育經費投入等方面入手，方能不斷提升我國體育政策執行效果，為我國體育事業穩定、快速、可持續發展提供重要幫助。