城鄉邊緣區的開發與保護*：英國空間規劃的經驗及對我國的啟示

嚴雅琦 田 莉 范晨璟 YAN Yaqi, TIAN Li, FAN Chenjing

0 引言

城鄉邊緣區（Rural-urban fringe）是城市和鄉村之間重要的過渡帶，具體是指中心城區的連續建成區與外圍幾乎沒有城市居民住宅的，以及非農業土地利用的純農業腹地之間的地區[1]，其土地利用、人口、經濟活動等特征都呈現出從城市向鄉村的轉化[2]23。在快速城鎮化背景下，城鄉邊緣區經歷著“自上而下”的城市外擴和“自下而上”的鄉鎮蔓延[3]，有限的空間范圍內集聚了多方力量，并且遵循各自的需求和邏輯爭奪發展資源[4]125-128，使得城鄉邊緣區出現用地布局結構混亂、土地利用碎片化、農業用地減少過快、公共服務設施匱乏、基礎設施落后和缺乏統一規劃管理等問題[5]。過去的規劃體系缺乏對城鄉邊緣區的足夠重視，使其淪為“規劃最后的疆界[6]”，或是受到消極被動的保護，具體表現為發展定位、風貌引導和建設管理等過于簡單化和粗放化。

現階段，有關城鄉邊緣區的研究主要從概念、特征和范圍界定[2]22-27、空間演變機理[7-9]和動力機制[5]、存在的問題及發展對策[3]等角度展開。國土空間規劃作為較新的議題，其有關城鄉邊緣區的研究僅關注邊緣區綠色空間的規劃與管理[10-11]，介紹相關國際經驗[12]42-50,[13]57-63，鮮有涉及城鄉邊緣區整體發展引導和治理模式優化等內容。隨著我國規劃體系從“城市規劃”向“城鄉規劃”轉型，并逐步邁向“國土空間規劃”時代，規劃視角從“城市”到“城鄉”再向“全域”擴大，城鄉邊緣區作為城鄉重要過渡帶應得到國土空間規劃的充分重視，通過規劃編制和優化管理來積極引導城鄉邊緣區的發展，協調經濟社會發展與生態環境保護之間、不同利益主體之間的關系，避免其淪為投機主義盛行的地帶。

盡管國內外發展階段、制度背景不同，城鄉邊緣區面臨的問題和挑戰存在差異，但其中也不乏共性。自二戰以來，英國城鄉邊緣區經歷了與我國快速城鎮化階段相似的問題。由于缺乏引導、監管薄弱，英國城鄉邊緣區建設用地在無序擴張的同時農地流失嚴重[14]461。因此，英國城鄉邊緣區的開發與保護政策開始不斷優化，自2004年建立起來的空間規劃體系對城鄉邊緣區的發展引導尤其值得借鑒。本文首先梳理比較不同時期英國規劃體系對城鄉邊緣區發展的影響；其次以南劍橋郡為例，深入剖析英國空間規劃體系對城鄉邊緣區發展的影響，最后提出對我國的啟示。

1 二戰以來英國規劃體系對城鄉邊緣區發展的影響

英國是現代城市規劃的發源地之一，最早源于19世紀工業革命后政府對城市環境、公共衛生和住房問題的公共干預。19世紀中后期至二戰前，英國政府頒布了一系列公共衛生法規，通過了第一部規劃法律《1909住房與城市規劃諸法律》(Housing, Town Planning, Etc.Act 1909）并對其進行修訂。然而該時期的規劃體系并不完善，例如編制規劃并非政府法定職責、在土地開發權歸私人所有的背景下，規劃只是消極控制而非積極引導、區域發展也缺乏統籌協調等[15-16]。自二戰以來，英國的城鄉規劃體系不斷發展完善，共經歷了3大階段的演化，包括1940年代至1960年代以嚴格的開發管控為特征的土地利用規劃前期階段、1970年代至1990年代開發管控略有放松的土地利用規劃后期階段，以及進入21世紀的多目標導向的空間規劃階段。由于經濟社會發展背景的差異，不同階段的城鄉規劃體系具有特定的價值導向和管理辦法，給城鄉邊緣區的開發與保護帶來不同的影響。

1.1 前期土地利用規劃 : 遏制邊緣區發展 , 城鄉分割明顯（1940年代—1960年代）

1.1.1 英國土地利用規劃體系的建立

二戰后，英國戰區百廢待興，以土地利用規劃和土地供給為核心的城市重建計劃成為英國政府的工作重點之一。1944年，英國出臺的名為《土地利用管控》的白皮書（The Control of Land Use）指出規劃的主要目標是控制土地利用。與此同時，20世紀四五十年代英國大城市的無序蔓延導致周邊農地流失嚴重，人們對于建立新規劃體系的渴望越發強烈。1947年英國頒布的《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act, 1947）規定了土地開發權的國有化，并通過規劃許可制度來控制開發建設活動，由此加強對私人土地開發權的干預力度。同時允許各郡政府在其發展區域中劃定綠地保留區，以滿足未來發展的需求，并賦予相關部門凍結綠帶中土地開發的權力，為綠帶發揮調解城鄉邊緣區社會問題的作用奠定堅實的法律基礎[12]44。同一時期頒布的專項法，包括《工業布局法》（The Distribution of Industry Act, 1945)、《新鎮法》（New Towns Act）、《國家公園和鄉村進入法》（National Parks and Access to the Countryside Act）與《城鄉規劃法》一同支持戰后以土地利用管控為核心的規劃控制新模式的執行。

1.1.2 前期土地利用規劃對城鄉邊緣區發展的影響

該時期英國城鄉規劃的核心在于土地利用規劃及相應的土地開發管控。依據1947年的《城鄉規劃法》，“開發”是指“在地上地下的建筑建設、工程施工、采礦或其他作業，或對任何建筑或其他土地的使用方式作出任何實質改變”。土地利用規劃通過劃分開發和保護區域、運用技術標準來管控土地功能和開發活動[17]。然而，該時期的土地利用規劃對于城鄉邊緣區的管控較松懈，城市無序蔓延問題嚴重。為防止相鄰市鎮連為一體、保護鄉村免被蠶食，1955年英國下議院頒布《綠帶通告》（Circular No. 42/55），提出在全國廣泛實施綠帶規劃。該時期，英國各郡及有衛星城的城市普遍執行了綠帶政策。在城鄉邊緣區的發展不受規劃重視的時代，綠帶政策作為邊緣區主要的規劃政策[18]266，深刻影響其土地利用的發展變化。按規定，綠帶范圍內的土地利用功能基本為林地、牧場和農田，同時政府部門禁止綠帶引入游憩功能。除了少數的非正式游憩空間以外，該時期綠帶功能單一，公眾可進入性和可娛樂性有限。在這種土地嚴格管控和以綠帶發展為導向的背景下，城鄉邊緣區的規劃基本旨在遏制土地開發，導致城鄉土地利用和活動嚴格分離[14]458，城市景觀和鄉村景觀嚴重割裂[12]44。

1.2 后期土地利用規劃 : 管制相對放松 , 邊緣區功能相對混合（1970年代—1990年代）

1.2.1 英國土地利用規劃體系的演進

經過20多年的發展，英國的規劃體系逐漸暴露出過度關注土地利用和物質空間，中央政府對地方規劃干預過多，缺乏公眾參與，以及操作不靈活等問題。在此背景下，規劃權力從中央向地方逐步下移，郡以下的地方政府獲得更大自由[13]58。1968年，英國建立了中央政府與地方政府事權劃分更明確的城鄉規劃體系。郡縣（Counties）制定戰略性的“結構規劃”（Structural Plan)，地區（Boroughs and Districts）制定詳細的“地方規劃”（Local Plan），中央政府只審查結構規劃的戰略性問題，開發控制權為郡縣和地區共同所有。而后，1990年英國新修訂的《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act, 1990）將結構規劃和地方規劃合并為發展規劃（Development Plan），兩級層次不再延續。該時期英國地方政府的規劃權力更大，然而以土地利用管控為核心的傳統模式并未改變。

該時期的綠帶政策也相應調整，從高度地限制綠帶地區的使用功能向鼓勵其多元利用轉變。1977年英國鄉村審查委員會（Commission for Rural Communities）指出城鄉邊緣區土地利用的改善可以創造更多的社會價值。因此，鄉村審查委員會批準該區域的游憩計劃，鼓勵更多游憩設施的布置和相關投資的進入。1970年代中后期英格蘭東南部地區經濟發展蕭條，中央政府試圖放松對綠帶地區的管控以刺激經濟復蘇，并提供更多的就業崗位。

1.2.2 后期土地利用規劃對城鄉邊緣區發展的影響

中央政府試圖局部放松對綠帶的管治來支持綠帶內的道路設施和公用設施建設，同時要求釋放部分土地用于住宅開發等。以位于倫敦城鄉邊緣區的謝潑頓村為例，該地用于房屋及花園建設的面積幾乎增加了1倍，公用事業、學校及其運動場、高爾夫球場、馬術場地、工業、水庫等非農土地利用功能也陸續出現，建成區面積翻倍，農業用地減少近70%[18]275。然而，更多的城鄉邊緣區開發建設活動是由于設施及企業的噪音、氣味、污染等無法被城市接受，或是像精神病院、庇護中心等受到居民排斥，加之城鄉邊緣區地價低、用地空間充裕、接近干線公路，使得這些城市排斥的開發項目選址于此[14]463。掌握著土地開發控制權的地方政府也希望將這些功能對周邊的影響降到最低，于是盡量把新增的本地開發需求安排在現有城鎮邊緣[13]58。總體來看，該時期的規劃體系仍以土地開發管控為重點，雖然綠帶政策對城鄉邊緣區開發行為有一定的引導，但引導的內容非常有限，加之執法部門甚至對違反規劃的開發行為熟視無睹[14]464，城鄉邊緣區的開發更多是投機主義的結果，導致城鄉邊緣區土地利用的構成變得復雜混亂[18]275。

1.3 空間規劃時期: 邊緣區利用方式趨向多元化（進入21世紀后）

1.3.1 英國空間規劃體系的建立

自1998年布萊爾領導的工黨執政以來，英國政府的機構改革不斷推進，旨在提高政府機構的辦事效率和公眾參與程度。2004年，以《規劃與強制性收購法》的頒布為標志，英國的城鄉規劃體系也發生了重要變化，空間規劃由此誕生。英國建立起“國家—區域（次區域）—地方”的3級綜合規劃框架，包含“國家規劃政策框架”（National Planning Policy Framework）、“區域空間戰略規劃”（Regional Spatial Strategies） 、“地方發展框架”（Local Development Framework）。“地方發展框架”由“程序性文件”和“地方發展文件”組成，其中“地方發展文件”又包括“發展規劃文件”和“補充規劃文件”兩方面的內容。“發展規劃文件”是一系列空間文件的集合，“地區行動規劃”（Area Action Plans）是組成部分之一，主要為發生重大變化或需要保護的地區進行編制，以實施為焦點[19]。以南劍橋郡（South Cambridgeshire）、斯 溫 登 南 部（Southern Swindon）和普利茅斯（Plymouth）為例的城市或地區都編制了專門針對城鄉邊緣區發展的地區行動計劃。

表1 城鄉邊緣區的潛在功能

空間規劃的內涵與傳統的土地利用規劃相比發生了顯著變化。新體系的規劃范疇不再局限于傳統的“用地管理”，而是關注影響地方發展的政策和制度建設，并強調對“人”的關注；空間規劃更加強調“綜合性” “參與性”，采用一種更具前瞻性的、更積極的方式與地方機構進行互動，同時進一步鼓勵社區參與[20]。

1.3.2 空間規劃對城鄉邊緣區發展的影響

空間規劃體系的建立及其內涵的轉變給城鄉邊緣區帶來顯著影響，從理念上反映出更廣泛的社會利益，從目標上表現出更積極的規劃引導，從空間上呈現為用途的多元發展，從實施上體現為不同利益關系的綜合協調。

空間規劃對于城鄉邊緣區的發展理念、發展目標和空間引導的轉變主要體現在定位和功能的多元化上。2004年，英國鄉村署（Countryside Agency）和英國基礎組織（Groundwork UK）聯合發布了一項政策文件，強調城鄉邊緣區在促進社區可持續發展上所具有的潛力，并提出10項潛在功能（表1）[21]，其中大部分與綠帶的開放性密切相關。相應的，2012年英國政府頒布的《國家規劃政策框架》（National Planning Policy Framework）提出要保證綠帶的永久開放性，為市民提供開敞空間。《框架》指出，地方規劃當局應積極規劃，以加強其有益利用，包括增強綠帶的可進入性，創造戶外運動及游憩的機會，保護并改善綠帶景觀，提升可賞性和生物多樣性，并改良被破壞和被廢棄的土地。另外，必要時可以騰出綠帶土地用作開發（需經過充分論證），但應優先考慮先前已開發的或公共交通設施可達性較好的土地。地方可根據發展計劃，適度為當地社區提供一定數量的可支付住房。以東英格蘭為例，其區域空間戰略提出在2021年之前在東英格蘭地區新建50.8萬套住房，對綠帶進行可開發性的評估，以便騰出土地在牛津建設4 000套新住房。

空間規劃對于城鄉邊緣區治理方式的引導主要體現在跨地區和跨部門的協調合作上。以2004版大倫敦規劃（The London Plan）為例，該規劃提出：第一，市長應與戰略合作伙伴共同努力，改善鄉村地區的可達性并提升城鄉邊緣區的景觀質量；第二，市長和市鎮應該支持次區域和跨區邊界的城市邊緣管理[22]。

2 空間規劃引導城鄉邊緣區發展的地方實踐：以南劍橋郡為例

南劍橋郡（South Cambridgeshire）是英格蘭東部區域劍橋郡（Cambridgeshire）的一個非都市區（地方第二級區政府）（圖1），由100多個村莊組成，且整體環繞劍橋郡的首府劍橋市（Cambridge）（政治、就業、教育及商業中心）。劍橋市、南劍橋郡及周邊集鎮構成劍橋次區域。

過去，劍橋地區的住宅開發和就業增長的空間位置不匹配。劍橋市是主要的就業中心，然而許多新建住宅開發項目均分布在城市以外的村鎮。住房的供不應求使得人們選擇離劍橋更遠的地方居住，從而增加該地區通勤的人數。為解決該問題，地方當局將南劍橋郡與劍橋市相接的城鄉邊緣區選定為城市擴展的重要界面。如何通過適度開發來緩解地區性住房和通勤壓力，同時保護生態系統和生物多樣性以保證地區的可持續發展，改善景觀界面以塑造城市門戶形象，是兩地城鄉邊緣區面臨的關鍵問題。本文以南劍橋郡與劍橋市南部相接的城鄉邊緣區為例，剖析英國地方層面的空間規劃如何引導城鄉邊緣區實現“多功能混合、多利益協調”的可持續發展。

2.1 多層次的規劃引導與政策落實

劍橋市與南劍橋郡相接界面的重要性得到區域及地方政府的重視。區域層面的《劍橋郡和彼得伯勒結構規劃2003》（Cambridgeshire and Peterborough Structure Plan 2003）（空間規劃體系建立前夕的區域規劃）、地方層面的《南劍橋郡核心戰略》（South Cambridgeshire Core Strategy）（地方發展框架的重要構成部分）均對城鄉邊緣區的發展提出了指引。更值得一提的是，南劍橋郡地方當局專門針對南劍橋郡與劍橋市南部相接的城鄉邊緣區編制了《劍橋南部邊緣區行動計劃》（Cambridge Southern Fringe Area Action Plan），為城鄉邊緣區規劃政策的落實提供了詳細的實施指導。

2.1.1 區域及地方規劃的指導

《劍橋郡和彼得伯勒結構規劃2003》（以下簡稱“《結構規劃》”）在劍橋市特蘭平頓（Trumpington）南部、東部以及毗鄰阿登布魯克醫院（Addenbrooke's Hospital）的地區劃定了城市擴展區，要求釋放部分綠帶土地以用于住房和混合用途開發。同時《結構規劃》指出，圍繞城市建成區的鄉村空間（大部分位于南劍橋郡）應進一步優化以造福于擴展區的社區。《南劍橋郡核心戰略2008》（South Cambridgeshire Core Strategy 2008） 指出，1999—2016年南劍橋郡將提供2萬套新增住房，住房開發量增長近40%。這些新開發的住房項目將大部分布局在劍橋市的邊緣地帶和諾斯托（Northstowe）新鎮，少部分布局于鄉村地區。其中，至少37%的新住宅開發項目將通過土地再開發及住宅建筑改造來推進。此外，位于邊緣地帶的社區要注重獨特性和可持續性，通過高質量的公共交通和其他非機動交通方式將其與城市其他區域有效連接，并提供更完善的基礎設施以滿足人口增長的需求。鄉村地區的生物多樣性、進入鄉村和享受生物多樣性的機會也是未來發展的重要組成部分。綜合上述要求，南劍橋郡與劍橋市的城鄉邊緣區需通過地區功能多元化發展及跨行政區的整體謀劃來實現發展目標。

2.1.2 地區行動計劃的細化

回應上層規劃要求并考慮地方實際需要，《劍橋南部邊緣區行動計劃》（以下簡稱“《行動計劃》”）分別針對城市擴展區、綠帶和鄉村地區制訂具體的發展目標與計劃。

（1）在城市擴展區的發展上，《行動計劃》綜合考慮了交通可達性及設施服務水平等現狀配套條件，由此選定位于公共交通走廊上（帶有停車換乘系統）、周邊休閑游憩設施較完善的特蘭平頓西部（Trumpington West）作為城市擴展區，以減輕新增的交通及公服配套壓力。《行動計劃》計劃建設一個現代化、高品質、充滿活力且創新獨特的城市擴展區。在住房供給上，該地區將新建約600套住宅，并根據相關政策要求將安排至少40%的住房為保障性住房。這些保障性住房將以組團的形式進行開發布局，并根據其位置確定適當的建設規模。在交通可達性的提升上，《行動計劃》擬在該地區建設公交專用道和自行車道，使城市擴展區與劍橋其他地區更好地連接，從而實現機動車流量的最小化。在公共服務設施配套上，考慮到位于南劍橋郡的城市擴展區與位于劍橋市的城市擴展區緊密相鄰，兩地將會從整體出發，統籌安排連片城市擴展區的公服設施的供給。此外，該地區還將建設一個鄉村公園以及沿康河走廊（River Cam Corridor）進入劍橋市中心的綠色廊道。

圖1 南劍橋郡的地理位置

（2）在綠帶的建設上，《行動計劃》將延續綠帶的基本功能，包括促進城市緊湊發展、防止城市與其他村莊相融合以及維護生態環境品質等，同時增強綠帶的景觀性并賦予其社區公園的功能。

（3）在鄉村地區的發展上，《行動計劃》為特蘭平頓西部和劍橋市城市擴展區附近的鄉村地區制訂了提升景觀品質、保護生物多樣性、強化鄉村空間的可進入性并為當地人和游客提供非正式娛樂空間的相關政策，由此強化鄉村景觀特征并保護劍橋地區的生態環境。

此外，《行動計劃》還從① 就業，② 社區設施、休閑、藝術、文化及社會發展，③ 考古與遺跡，④ 綜合的水管理戰略，⑤ 電訊，⑥ 可持續性等方面提出針對性的實施政策。《行動計劃》將各項政策與具體空間一一對應（圖2），使得規劃實施與管理更加精細化且可操作性更強。

圖2 劍橋南部邊緣區的提議地圖（Proposals Map）

圖3 《南劍橋郡地方發展框架》編制過程的公眾參與

2.2 規劃編制前后的多輪公眾參與

城鄉邊緣區作為城市與鄉村的過渡界面，涉及多元的利益主體，包括土地所有者、居民、農民和林業工人、公用事業單位及游客等。英國空間規劃體系將不同利益主體的需求納入規劃編制的考慮范疇。《劍橋南部邊緣區行動計劃》作為《南劍橋郡地方發展框架》的構成部分之一，伴隨著《南劍橋郡地方發展框架》的準備與編制經歷了多輪的社會咨詢和公眾參與，為不同的利益主體反映自己的需求、表達自己的想法提供了平臺（圖3）。規劃編制前，南劍橋郡就規劃中的重要議題展開了公眾咨詢，共同探討未來發展需要重點解決的問題。規劃編制階段，就重要議題的選擇及發展規劃的擬訂展開了兩次公眾咨詢，使得公眾更充分地參與到規劃編制的過程中。規劃編制完成提交至國務大臣后，還有最后一輪長達6周的公眾咨詢以判定規劃的合理性，并由國務大臣任命的監察專員擬訂修改意見并回復給地方當局。

2.3 嚴格的年度監督與量化的效果審查

根據英國空間規劃體系的要求，所有地方規劃當局都必須提交一份年度監測報告給國務大臣，監測有關政策執行、開發實施和環境影響評估的內容。年度監測有助于地方規劃當局評估其規劃制訂是否完善、實施是否順利以及是否需要作出相應調整以繼續實現規劃目標。為保障《劍橋南部邊緣區行動計劃》的具體政策得到落實，南劍橋郡區政府還須制定一份專門針對劍橋南部邊緣區的年度監測報告。南劍橋郡專門構建了一套對應于《行動計劃》各項政策的量化監測指標，包括住房供給數量、住房密度、住房混合度、就業用地供給、公共交通站點可達性、公共開放空間可達性等方面的內容，真正把“計劃、監督、管理”統一起來（表2）。以住房供給為例，邊緣區每年的住房供給數量均被明確量化并實行年度監測。若發現供給水平嚴重不足或過剩，則要重新審查該地區的住房政策并作出相應調整。

3 英國城鄉邊緣區發展對我國的啟示

我國城鄉邊緣區與戰后的英國面臨相似的問題，包括建設用地無序蔓延、農用地流失、規劃管理模式單一等。在特殊的城鄉用地二元體制下，我國的城鄉邊緣區存在更為復雜的利益矛盾，政府主導的國有土地開發和基層主導的集體土地開發并存，同時存在基本農田和生態環境的剛性保護要求。如何實現邊緣區城鄉關系的統籌，經濟發展與生態保護的統籌，不同利益主體需求的統籌，必定是我國國土空間規劃實施中的關鍵議題。伴隨英國規劃體系從“土地利用規劃”向“空間規劃”轉變，其對城鄉邊緣區的規劃引導、土地利用方式的安排、利益主體需求的考慮對我國有重要啟發。借鑒英國經驗，結合我國國情，得到以下4點有關城鄉邊緣區發展的啟示。

3.1 提升邊緣區地位 , 實現多層次規劃引導

由于缺乏積極引導和嚴格管控，城鄉邊緣區的開發行為往往是投機主義的，但也在一定程度上反映了地方發展需求。在現代化治理體系構建的要求下，通過實行城鄉邊緣區發展的精細化規劃引導，將開發與保護從末端管理轉為前端治理。在市級空間規劃甚至跨市的區域級空間規劃編制的過程中，應針對城鄉邊緣區發展提出開發與保護的指引。對于開發保護矛盾較大的城鄉邊緣區還須擬定專項規劃，明確邊緣區未來發展的重點和難點，并在協調多方利益的基礎上，制定有圖可依、有政策可循的開發保護操作指引，將對城鄉邊緣區發展的考量滲透到不同層級的規劃中，由此形成逐層引導、逐級細化的前端治理體系。

3.2 協調城鄉關系 , 分類制定空間發展政策

城鄉邊緣區作為城市與鄉村的過渡地帶，是城鎮空間、生態空間、農業空間混合的區域。然而該區域的3類空間有其獨特性，城鎮空間的活動與生態、農業空間密切聯系，生態及農業空間又兼具服務于城鎮空間的職能。借鑒南劍橋郡將城鄉邊緣區劃分為城市擴展區、綠帶和鄉村地區并實行分類管控的經驗，我國市、縣、鎮（鄉）級的國土空間規劃應在城鄉邊緣區制定分類的空間管控政策，加強對邊緣區的精細化治理。

一方面，通過用地功能限制、開發強度控制、建筑及布局形式引導等促進城市擴展區的有序發展，使得城市與鄉村之間形成有機過渡界面；另一方面，細化生態空間和農業空間的分類，從而進行差異化的發展引導。就生態空間而言，可依據生態敏感度等指標進行分級：敏感度較弱的空間可發展為區域性的游憩公園，并以綠道串聯，使大眾充分享受生態文明建設成果；敏感度中等的地區應著力改善景觀提升邊緣區的觀賞性；敏感度較高的地區則執行嚴格的保護措施。就農業空間而言，在鄰近城鎮的一般農田地區推進現代農業與旅游、教育、文化、康養等產業的深度融合，促進邊緣區鄉村地區的產業興旺發展；在永久基本農田地區需嚴守剛性約束底線，保障糧食生產安全。此外，考慮到我國城市規模、發展階段差別甚遠，在實行分類管控時還應針對不同城市制定多樣化的空間發展政策。

表2 劍橋南部邊緣區行動計劃的實時監測指標

3.3 順應社會經濟發展變化, 及時調整邊緣區功能

城鄉邊緣區作為緊鄰中心城區的潛在擴展空間，對于社會經濟發展的變化具有高度敏感性。嚴格執行生態、農業的底線管控，具有保障國家生態安全格局、保護糧食生產安全、促進城鎮內涵式發展的深遠意義。同時，也應結合城市功能的實際需求賦予城鄉邊緣區一定的調整彈性，才能更好地順應社會經濟發展變化的需求。可基于動態監測、績效評估的手段對城鄉邊緣區的城鎮空間、生態空間、農業空間進行利用效率的評估，同時建立一套法定化的轉換規則和調整程度，為3類空間的功能調整提供規范化的途徑。通過法定程序，在生態脆弱時將部分農業空間、城鎮空間調整為生態空間，在土地非常緊缺時將部分生態或農業空間調整為城鎮空間。若生態保護紅線和永久基本農田保護線等剛性管控范圍面臨重大民生保障項目和重要基礎設施開發建設需求，應在嚴格、深入的論證基礎上通過法定程序上報上級主管機構，對控制線進行適度調整。

3.4 統籌多方利益, 構建注重監督與實施的規劃管理體系

由于城鄉二元體制的存在，我國城鄉邊緣區的治理主體更廣泛、利益矛盾更復雜。在層級上劃分有城市、區（縣）、鎮（鄉）、村（社）等多重力量，在類型上劃分有土地所有者、開發商、居民、外來人口、公用事業單位等多種主體，有限的空間集聚多方爭利容易造成空間的無序開發。實現城鄉邊緣區的可持續發展和國土空間的現代化治理需構建多方利益協調、實施監督跟進的規劃管理機制。

借鑒英國經驗，國土空間規劃應強化編制前后的公眾參與和多部門協調，建立多方利益主體共同參與的決策機制。其中，城市和鄉村遵循各自的發展邏輯，通過協商討論使兩者發展形成合力是公眾參與的關鍵。此外，可通過立法的方式確保公眾參與落到實處。城鄉邊緣區往往是兩個甚至多個城市交界的邊緣地帶，其開發和保護可能涉及多地利益。因此，鼓勵跨行政區合作顯得更為必要，以促進區域問題的有效解決。在具體的實施監督上，國土空間規劃應將規劃目標分解為詳細、量化的年度實施指標，以此為依據對規劃實施效果進行定期評價，從而監督規劃實施進程。此外，應根據監督所反饋的實際情況對規劃目標或實施進度安排進行重新論證，根據論證結果對規劃進行適當調整。通過統籌多方利益，構建注重監督與實施的規劃管理體系，推動城鄉邊緣區的可持續發展。