青海柴達木盆地鄉鎮空間規劃的實踐與思考*

李永浮 蔡宇超 劉 曦 唐依依 趙光林 馬吉福 LI Yongfu, CAI Yuchao, LIU Xi, TANG Yiyi, ZHAO Guanglin, MA Jifu

0 引言

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式出臺，明確分級分類建立國土空間規劃體系。《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》進一步深化落實“體現戰略性、提高科學性、加強協調性、注重操作性”的編制要求，明確國土空間總體規劃審查要點。國土空間規劃體系涵蓋國家、省、市縣、鄉鎮、村5級，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃3類。鄉鎮國土空間規劃涉及總體規劃和詳細規劃兩個層面，總體規劃是對鄉鎮行政范圍內國土空間開發保護在時空上作出的總體布局和統籌部署，強調對上級空間規劃的落實；詳細規劃是對具體地塊開發建設各項活動作出的實施性安排，強調對實際建設行為具有法定約束力。目前，有學者基于浙江實際指出鄉鎮級空間規劃是縣級規劃的延伸，可與之同步編制，部分城鄉一體化程度高、縣域面積較小的地區也可不編制[1]。也有學者以浙江縉云鄉鎮國土空間整治規劃為例，研究“四規合一”內容[2]。其他地區如遼寧將結合實際啟動城市群、都市圈和鄉鎮國土空間規劃編制計劃[3]，山東將開展市縣試點，因地制宜開展鄉鎮國土空間規劃編制。另外，學者們還探討了生態文明建設視角下鄉鎮國土空間開發問題與對策[4]，并指出“三生”空間格局特征定量刻畫[5]與國土開發綜合評價[6]能為鄉鎮國土空間的定位與發展、開發適宜程度劃分提供依據。綜上，當前圍繞鄉鎮國土空間規劃編制思路與內容的探討尚很淺顯，同時欠缺實證研究。

然而，鄉鎮級空間單元雖處在我國國土空間規劃體系最低層次，但它直面社會矛盾和經濟利益沖突焦點，而且全國鄉鎮類型千差萬別，鄉鎮空間規劃內容也相應變化。因此，有必要展開鄉鎮國土空間規劃編制研究。為優化海西蒙古族藏族自治州（以下簡稱“海西州”）國土空間格局，海西州住建局開展“七鎮一鄉”空間規劃編制工作（表1，圖1）。近年來，海西州經濟發展速度加快，資源開發與生態保護矛盾沖突日趨激烈，處理好開發與保護的關系意義重大。本文認為以柴達木盆地鄉鎮為案例開展空間規劃研究，在西部地區乃至全國都有一定的典型意義和示范效應。

1 柴達木盆地鄉鎮空間發展問題

1.1 資源依賴特征顯著, 城鎮空間擴張明顯

柴達木盆地素有“聚寶盆”之稱。資源富集為地區工業化與城鎮化發展提供了良好基礎，但工業對資源的過度依賴已為其經濟發展戴上了“緊箍咒”。以海西州為例，該地區工業生產總值在2013年前均保持穩定增長，但近年受資源需求、市場價格、產量等各方面影響，出現快速回落。從理論上講，資源依賴型經濟發展模式具有內生缺陷，其必然會導致地區主導產業單一化，進而引發經濟結構不合理等問題。2014年，柴達木盆地第一產業投資占比僅為3.5%，第二產業投資占比卻高達62.4%，且集中在化工、天然油開采、有色金屬礦采選及電力等領域[7]。這種礦產資源發展偏向性在用地空間上也表現明顯。2014年尕海鎮采礦用地僅為4.9 hm2，2020年預留采礦用地規模已達84.25 hm2，擴張倍數達17倍，其城鎮用地面積擴張更高達40倍。即使是以第一、三產業為主導的懷頭他拉鎮、柯魯柯鎮，其采礦用地面積也存在較大擴張（表2）。

表1 “七鎮一鄉”基本情況

1.2 受水資源短缺限制, 耕地后備空間不足

柴達木盆地單位國土面積水資源量為2.0萬m3/km2，僅為全國平均水平的1/15，是全國最干旱的地區之一。《青海省柴達木循環經濟試驗區水資源綜合規劃報告》數據顯示，盆地現狀第一產業用水比例高達73.3%，而第一產業增加值占GDP比重僅為2.2%。“大水漫灌”式農業用水的低效性與地區水資源的緊缺性反映出巨大矛盾。對于干旱的柴達木盆地而言，水資源數量的多少及其區域構成，是決定盆地農業開發規模和農業區域布局的基本依據[8]。目前，海西州已開始執行耕地面積“零增長”政策規定，各地區耕地面積自2010年以來已逐年減少或基本鎖定（圖2），耕地后備資源開發約束不斷增大。然而，農業現代化是整個社會現代化的基礎，要保障柴達木盆地實現新型城鎮化，必須提高農業現代化發展水平[9]。因此，水資源匱乏背景下的農業空間保護與發展成為柴達木地區建設的關鍵問題之一。

1.3 生態環境極度脆弱, 生態空間保護難度大

柴達木盆地地處西北荒漠綠洲交接生態脆弱區，是我國目前生態問題突出、環境保護監管落后的典型地區。盆地生態環境脆弱性體現在自然環境質量極差、綠色植物生長發育脆弱、動物生長發育脆弱3方面[10]。受人類活動影響，脆弱性不斷加劇。其一，植被嚴重退化，生物多樣性差。以德令哈市為例，該地區植被稀疏矮小，生長期短；物種多樣性差，兩棲動物僅1種，爬行動物僅2種，原生魚類僅6種。其二，水土保持及水源涵養能力下降。海西州干旱少雨，濕地與水域面積小，合計僅占國土總面積的4.1%，且水土流失面積較大。其三，荒漠化擴張趨勢明顯。都蘭縣荒漠地區面積已占縣域國土空間的18%，過度放牧使荒漠化進一步加劇，且廣泛存在的生態環境脆弱性加大了生態空間保護難度。海西州有相當部分的中重度生態脆弱區尚未納入青海省生態保護紅線范圍（圖3），如何協調紅線外部生態脆弱地區開發與保護關系成為難點。

圖2 2008—2013年海西州各地區耕地總資源面積變化情況圖（單位：畝）

圖3 海西州生態脆弱度分區與青海省生態紅線空間關系圖

2 柴達木盆地典型鄉鎮空間發展模式

尕海鎮、柯魯柯鎮、宗加鎮各具特色。其中尕海鎮毗鄰德令哈市區，定位為空港配套與工業園區保障基地，側重各類產業空間協調發展；柯魯柯鎮地處德令哈市區近郊地帶，以生態旅游與農墾小鎮建設為主導，關注生態與人文要素開發與保護；宗加鎮遠離中心城區，農牧基礎好，枸杞與新能源產業發展快，重視生產生活空間組織。因此，本文選擇以上3鎮作為典型案例，分析總結西部資源開發地區鄉鎮空間發展模式。

圖4 德令哈市尕海鎮鎮域空間布局規劃圖

2.1 德令哈市尕海鎮: 城區工業型發展模式

2.1.1 戰略目標訴求

尕海鎮位于柴達木盆地東北部，距州首府德令哈市僅18 km。鎮區毗鄰德令哈工業園區南區，到德令哈機場交通便捷，是典型的城區工業型城鎮。尕海鎮發展訴求包括3方面內容：一是應對生態環境惡化，融入中心城區發展。尕海鎮區和多數村莊均受地下水上升及風沙掩埋威脅，但同時尕海鎮與中心城區在空間上已基本連綿發展，因此城鄉結合部地區各項建設急需規劃指引。二是增強城鎮服務功能，聯動航空港區發展。德令哈機場地處西部民航網絡交會處，具有較強區域航空對接前景。目前，機場至城區的快速通道已建成通車，尕海鎮作為機場與市區聯系的必經之地，配套服務功能亟待提升。三是提升配套保障能力，承接工業園區發展。德令哈工業園區南區距中心城較遠，設施服務供給不足。尕海鎮作為德令哈市南部的衛星鎮，應積極承接園區配套與后勤保障功能。

表3 尕海鎮、柯魯柯鎮、宗加鎮“三區三線”面積統計（單位：hm2）

2.1.2 空間規劃策略

一是重視協調城鎮空間與生態空間的關系。一方面，針對生態惡化地區開展災害評價，按照生態安全最大化原則劃定生態災害區，確定需要減量的城鎮與村莊建設用地。另一方面，基于資源環境承載力評價，對受災村鎮建設納入中心城區發展所帶來的資源環境壓力是否在可控范圍內展開研究，以指導遷建選址。二是重視化解城鎮建設與生態保護的矛盾。通過分析鎮政府反饋的各類紅線范圍內現存或待建項目，合理調整生態保護紅線，預留產業發展空間。同時，對生態紅線外城鎮空間進行建設用地適宜性評價，將適建區作為彈性空間增長邊界基本范圍，統籌考慮人口與用地指標并進行修正。三是重視保障區域重大設施廊道用地需求。注重設施控制邊界與城鎮開發邊界、村莊建設邊界的跨區域協調。依據生態廊道重要程度，科學確定區域重大設施廊道走向，避免對生態空間造成割裂。

2.1.3 “三區三線”劃定

（1）災害評價顯示鎮域內現有地下水上升災害點6處、風沙掩埋災害點3處，均造成過重大損失、高易發且具有進一步加劇的趨勢。基于評價結果，選址中心城區南部建設新社區，用于滿足生態災害區范圍內居民點遷建需求。（2）對生態保護紅線內存在矛盾的產業配套項目進行政策相符性分析，結合建設適宜性評價結果，共協調落實包括德令哈工業園固體廢物處置場、大飛機拆解項目場址等在內的11處重點項目空間范圍。（3）機場快速路、工業園區物流鐵路、高壓線路、燃氣線路等區域設施均按標準預留廊道空間，保障設施供給安全。綜上得到“三區三線”劃定結果（圖4，表3）。

2.2 德令哈市柯魯柯鎮: 近郊旅游型發展模式

2.2.1 戰略目標訴求

柯魯柯鎮位于德令哈市域中部，距市區13km。柯魯柯鎮發展訴求包括：一是依托優質旅游資源，推動農墾小鎮建設。該鎮具備湖泊水景、神秘戈壁、綠洲田園3類旅游資源。但旅游發展意識不強，配套不完備，產業布局不合理制約了旅游功能的發揮。如何加快旅游開發已成為推動鄉鎮發展的關鍵。二是促進產業協調發展，帶動鄉鎮空間優化。該鎮農牧業長期處于主導地位，生態脆弱與旅游發展滯后使二、三產業尚處萌芽階段。推進農牧產業規模化經營，加快旅游產業集聚是鄉鎮發展的主方向。三是保護戈壁山水格局，發揮生態屏障作用。該鎮地形狹長，南北縱深大，是德令哈市西部生態屏障。鎮域北部山地連綿，沙漠化嚴重；南部為平原沼澤，生態環境較好，但處于極端脆弱狀態。保護生態山水格局是鄉鎮空間規劃的重要任務。

2.2.2 空間規劃策略

一是注重提升湖泊旅游觀光服務功能。綜合分析鎮域生態空間敏感性與重要性，基于此劃定生態保護底線范圍和旅游開發上限范圍，進一步對旅游型生態空間進行資源環境承載力分析，確定旅游開發適宜規模。二是注重落實城鎮整體空間發展結構。從鎮域看，依照土地綜合優勢度和開發適宜度評價結果，綜合考慮礦產與旅游資源空間分布，落實鎮政府反饋的礦產勘察結果以及旅游重點項目，確定適宜產業發展的空間范圍。從鎮區來看，充分考慮鄉鎮各單元發展方向，合理調整城鎮增長邊界。三是注重有效保護山水生態空間資源。一方面，就生態屏障功能區進行斑塊集中度評價，修正低集中度生態空間邊界，避免生態空間破碎造成管理疊加或空白區；另一方面，結合禁止開發區與其他類型保護地體系開展生態紅線疊加校驗，整合鎮政府反饋的生態保護與開發項目調整生態紅線。

2.2.3 “三區三線”劃定

（1）基于海西州“十三五”旅游發展規劃提出的“兩湖”旅游資源整合要求，在綜合評價與分析基礎上，明確“兩湖”遺址旅游項目生態保護與旅游開發空間范圍。（2）合理劃定鎮域金屬礦、銅鐵礦、石灰巖礦等礦床資源及采掘點空間，同時為中心村和牧民定居工程劃定建設范圍。落實鎮區城北綜合、文旅居住和農副加工3大片區，重點劃定農場遺址保護邊界，并為農墾文化園建設預留空間。（3）形成由地質公園、濕地、風景名勝區、森林公園、自然保護區構成的生態保護地體系，同時調出紅線內已建灌溉引水樞紐工程、林草植被防洪灌溉工程。綜上得到“三區三線”劃定結果（表3，圖5）。

2.3 都蘭縣宗加鎮: 遠郊農牧型發展模式

2.3.1 戰略目標訴求

宗加鎮位于都蘭縣西部，距縣城210km，距格爾木市約160 km。鎮轄14個行政村，其中2個農業村，12個牧業村，是典型農牧型城鎮。宗加鎮發展訴求包括：一是推動農牧產業升級，提升林草空間品質。宗加鎮域總面積占都蘭縣域總面積約45%，林草面積廣闊。宗加鎮農牧產業雖占主導地位，但存在特色資源開發深度不夠，產業鏈條尚未形成，附加值較低的問題，迫切需要轉型。二是優化枸杞特色種植，保障園區集約發展。目前，宗加鎮規模化枸杞種植的經濟效益顯著。伴隨著枸杞市場逐步飽和，加之零散生產帶來的污染問題，枸杞產業勢必要走精品化、集約化、科技化的園區發展之路。三是借助新型清潔能源，建設低碳綠色小鎮。宗加鎮全年可利用風能時間為3 000—4 000 h，年均日照時數3 249 h，太陽年輻射量為173.12 kcal/cm2。未來將依托109國道沿線開闊地形條件，大力發展新能源產業。

2.3.2 空間規劃策略

一是落實農業生產用地空間需求。一方面，對農牧生產區進行資源環境承載力評價，同時分析農牧用地連片完整度，綜合考慮農牧草場開墾計劃，科學劃定農牧產業發展空間。另一方面，建立指標體系展開評估，劃分耕地等級，確定調入基本農田保護區的耕地范圍，合理劃定永久基本農田邊界。二是落實重點地區空間發展訴求。其一，基于現狀建設用地、土規和總規建設用地存量盤整，調減遷并遠郊村莊，系統構建村鎮空間體系，劃定集中建設區規模邊界。其二，對現狀枸杞產業區開展地塊集中度評價和建設開發適宜性評價，劃定枸杞產業重點集聚范圍，引導零散新產業用地遷入產業園區。三是落實能源設施布局規劃要求。分析“十三五”能源發展規劃、近期建設規劃以及專項規劃，對能源設施空間指標預期增量進行預測，結合鎮政府反饋沖突點梳理落實工程用地。

2.3.3 “三區三線”劃定

（1）基于承載力分析，未超載草場空間分級劃入農業空間，超載草場空間劃定為草原禁牧區，同時建立生態預警機制，防止過度放牧的不良影響進一步擴大。結合產業需求測算與耕地評估結果，將109國道北側約13 858.7 hm2優質耕地資源整體劃入基本農田保護邊界范圍。（2）在現有宗加鎮區、諾木洪農場場部基礎上，整合枸杞精品產業園項目，劃定集中建設范圍。推進鎮域遷村并點工程，結合枸杞種植園及主要農牧草場區域劃定新型農村社區空間范圍。（3）落實哈西瓦變電站與宗加資源循環示范型變電站等區域重大基礎設施選址要求，結合工程批復要求，與生態紅線范圍進行校核互驗。綜上得到“三區三線”劃定結果（表3，圖6）。

3 西部資源開發地區鄉鎮空間規劃對策思考

圖5 德令哈市柯魯柯鎮鎮域空間布局規劃圖

圖6 都蘭縣宗加鎮鎮域空間布局規劃圖

3.1 問題導向：“ 分類引導”的空間發展戰略框架

鄉鎮空間規劃解決的首要問題是指引鄉鎮全域空間發展，因此，為滿足宏觀國土空間格局優化核心訴求，有必要構建空間發展戰略框架（圖7）。首先，通過落實國家安全、區域協調、主體功能區戰略，提出指引鄉鎮空間發展的整體思路。其次，分析開發建設需求與資源保護要求，明確鄉鎮發展目標定位。再次，針對城區工業型、近郊旅游型、遠郊農牧型3類鄉鎮，提出以園區配套為核心的服務導向型、以旅游生態協調為核心的文旅導向型、以農牧格局優化為核心的特色導向型策略。最后，分類引導鄉鎮空間格局優化，形成3大模式（圖8）：一是“城鄉融合型”模式，即城市與鄉鎮集中建設區相互融合，鄉鎮域內各類空間單元與城市重要功能區緊密聯系。二是“獨立組團型”模式，即鄉鎮與農業、生態與旅游空間布局相對集中，形成內部功能完整、各具特色的空間發展組團。三是“分散串聯型”模式，即3類空間相互交織形成若干小型空間單元，整體呈分散式分布并由骨干道路實現串聯。

表4 尕海鎮、柯魯柯鎮、宗加鎮生態紅線調整原因分類統計

圖7 “七鎮一鄉”空間發展戰略框架圖

圖8 西部資源開發地區鄉鎮空間發展模式圖

3.2 實踐導向：“ 自下由上”的多點反饋工作方式

一是由下至上收集“規劃要點”，確保空間規模指標科學合理。一方面，注重傾聽村干部及村民代表意見，搜集村莊產業發展建議，了解村民撤并意愿；另一方面，重視收集不同類型村莊規劃編制成果，梳理村莊各項空間性“規劃要點”，形成鎮域城鄉空間發展“全景圖”，為村莊建設邊界劃定提供基礎。二是由下至上反饋“訴求重點”，保障生態紅線劃定切實可行。針對重點項目內容，建立鄉鎮對接與反饋機制。以生態系統完整性、背景合理性、政策相符性為原則逐條遴選，共落實52條生態紅線調整意見（表4）。此舉回應了空間發展重點訴求，同時保障生態紅線“劃得實、守得住”。三是由下至上解決“沖突難點”，減少生態保護政策實施矛盾。通過實地踏勘和系統分析，道路設施多因屬“村村通”工程、配建工程而建設，產業發展項目則因立項早但遲遲未動工，后續被劃入生態紅線范圍，從而出現矛盾。因此，將該類型道路及產業項目調出所涉生態紅線范圍，有效降低生態保護政策實施阻力。

3.3 理論導向：“ 四位一體”的空間規劃技術路線

鄉鎮空間規劃采用“先基礎層，再戰略層，再要素層，后操作層”，即“先布棋盤、后落棋子”的技術路徑，形成“一本規劃、一張藍圖、一套機制、一個平臺”的成果體系（圖9）。（1）“基礎層”重視對現狀情況、現有規劃、可能風險的評估，專題研究重大問題，并開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價。（2）“戰略層”注重落實上位空間規劃戰略指引，提出開發與保護戰略目標，明確鄉鎮定位與城鎮性質，構建指標體系。進而優化國土空間總體格局，劃定規劃分區與控制線，制定用途管制規則。（3）“要素層”重點配置空間要素（表5），涉及7方面：土地利用側重結構優化與保護利用等；生態環境關注保護格局、分區管治與保護修復；城鎮功能涉及產業、居住、公共空間系統安排；綜合交通包括網絡體系與設施布局；文化風貌關注文化保護與風貌特色體系構建；基礎設施重視設施網絡與公共服務設施布局；鄉村振興重視產業融合與美麗鄉村建設。（4）“操作層”強調分解規劃指標要求，制定分區管制與分期實施保障措施，建立實施傳導機制，開展規劃環境影響評價。

表5 尕海鎮、柯魯柯鎮、宗加鎮鄉鎮空間規劃要素層技術要點

圖9 西部資源開發地區鄉鎮空間規劃技術路線圖

4 結語

本文立足柴達木鄉鎮空間發展問題分析，圍繞“目標—策略—措施”總結城區工業型、近郊旅游型、遠郊農牧型3類鄉鎮空間發展模式，并從“問題—實踐—理論”視角提出西部資源開發地區鄉鎮空間規劃戰略框架、工作方式和技術路線。目前，國家空間規劃體系已明確鄉鎮級空間規劃在“五級三類”國土空間規劃體系中的地位，鄉鎮空間規劃作為落實市縣國土空間規劃的重要手段，其與上位空間規劃的技術銜接思路與方法亟待探討。另外，鄉鎮空間規劃編制往往涉及具體產業項目，針對規劃實施制度保障的研究也十分必要。未來將密切關注國土空間規劃政策新動向，進一步開展鄉鎮空間規劃的法定地位、主要內容、指標體系、制度保障以及規劃理論研究。