以郊野公園為抓手，推進國土綜合整治和提升區域資源環境承載力
——上海的實踐

程劍敏 CHENG Jianmin

0 引言

進入新時代，我國作出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，提出“五位一體”的總體布局。2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》發布，提出“優化國土空間開發格局”和“加快推進國土綜合整治”等任務。2017年1月，國務院印發的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》確定了“四區一帶”的國土綜合整治格局。國土綜合整治已經成為提升區域資源環境承載力、調適人與國土關系[1]、推進生態文明建設、統籌城鄉發展的重要工具和平臺。

“上海2035”總體規劃是上海落實國家戰略，應對資源環境緊約束、城市轉型發展壓力的綱領性文件。規劃提出至2035年要建成30處以上郊野公園（區域公園）。建設郊野公園、構建城鄉公園體系，是上海優化生態格局、提升生態品質、建設“生態之城”的重要舉措，是踐行國土綜合整治、提升區域資源環境承載力的積極探索。

目前，上海首批試點建設的7座郊野公園已全部實現一期開園。在此階段對上海郊野公園實踐進行總結，并對其資源環境承載力提升作用進行研究，對于指導后續上海郊野公園規劃建設、為其他地區提供國土綜合整治經驗都具有重要意義。

1 從土地整治到國土綜合整治

1.1 土地整治的發展歷程

學術界普遍認為土地整治最早出現于德國、荷蘭和俄國等歐洲國家。其實我國土地整治的萌芽可追溯至西周時期的井田制，后續在歷史進程中還出現了秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏隋唐的均田制等具有代表性的實踐活動。新中國成立初期的土地整治主要借鑒的是前蘇聯的經驗。

根據原國土資源部土地整治中心的研究成果，可將我國現代土地整治工作劃分為探索起步期、發展壯大期、跨越發展期3個時期[2]。①探索起步階段（1986—1997年）：改革開放以后，工業化、城鎮化建設欣欣向榮，占用大量耕地，引起中央政府高度重視。1986年3月《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》發布，明確“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”。1987年實施的《土地管理法》將“合理利用土地，切實保護耕地”作為立法目標。1997年4月，中共中央、國務院發布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出“實行占用耕地與開發、復墾掛鉤政策”。由此可見，土地整治的內涵與耕地保護息息相關，在最初探索階段，土地整治的主要目的就是為了補充耕地。②發展壯大階段（1998—2007年）:從20世紀90年代中期開始，中央政府為了遏制不合理開發利用土地造成的土地退化，開始實行生態退耕戰略。與此同時，快速的城鎮化對耕地的占用與日俱增。為了應對人均耕地快速減少的嚴峻形勢，中央政府將土地整治納入地方政府的考核范圍，并在1991年1月起施行新修訂的《土地管理法》中，明確提出“國家實行非農建設占用耕地補償制度”“國家鼓勵土地整理”。2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》發布，提出“補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣”“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，由此土地整治工作的內涵進一步延伸。在繼續堅持耕地保護這條主線的基礎上，拓展了基本農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤兩條主線。在這一階段，土地整治工作逐步規范化，土地整治事業不斷發展壯大。③跨越發展階段（2008年至今）: 2008年黨的十七屆三中全會要求“大規模實施土地整治，搞好規劃、統籌安排、連片推進”。這是中央層面首次正式提出“土地整治”，土地整治工作被正式納入黨中央層面的戰略布局。隨后，重慶的“地票”、廣東的“三舊改造”、浙江的“千萬工程”等實踐，均探索了土地整治的新做法，在體制和機制上不斷有所創新；土地整治的內涵和目標呈現出多元化和綜合性的趨勢。

黨的十八大以來，在生態文明建設引領下，土地整治工作進入全面轉型時期。從黨的十八大報告中提出要“把生態文明建設放在突出地位”，到《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》指出“山水林田湖是一個生命共同體”，再到黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，土地整治被賦予更深層次的內涵。新時代的土地整治工作必須要與生態文明建設、鄉村振興等國家重大戰略有機結合，必須貫徹“山水林田湖草”生命共同體的理念，面臨從“土地整治”向“國土綜合整治”的全面轉型升級。

1.2 國土綜合整治的主要特征

國土綜合整治的本質是人與空間關系的再調整，與傳統土地整治相比，國土綜合整治呈現如下特征[3]：①整治理念：從糧食安全到生態文明。中國現代意義上土地整治的誕生，其主要目的就是為了保護耕地、增加糧食產量，是基于糧食安全的指導思想；而國土綜合整治是新時代從生態文明理念全新出發，尊重自然、順應自然、保護自然，充分認識“山水林田湖草”的生命共同體本質，全面優化國土空間格局。②整治目標：從提高糧食產能到提升空間品質。傳統土地整治通過土地的開發、整理、復墾，乃至修復等手段，其核心目的仍圍繞改善土地利用狀態，滿足糧食生產的需求；而國土空間綜合整治，更加強調空間品質的整體提升，全面統籌生產、生活、生態空間，把生態安全放在突出地位。③整治范圍：從點狀工程到區域統籌。當前土地整治活動以獨立、分散的點狀工程項目為主導，整體性、系統性不足；而國土綜合整治，在全國“四區一帶”的整體格局下，實行全地域、全流域的整治保護，陸域海域聯動、地上地下同治。④整治對象：從“田水路林村”到“山水林田湖草”。土地整治的對象為未利用、低效和閑置利用、損毀和退化的土地，圍繞耕地保護，強調“田水路林村”的綜合治理；而國土綜合整治的對象擴展到國土空間全要素，“山水林田湖草”是一個共同體，相互依存、休戚相關，整體協調內部各要素，整體保護、系統修復、綜合治理。

2 上海郊野公園實踐

2.1 發展歷程

上海作為一個擁有2 400萬常住人口的國際大都市，在經濟快速發展的同時，也面臨著資源環境緊約束、生態空間日益減少的挑戰。為落實國家生態文明戰略、促進城鄉統籌發展、回應上海市民需求，上海市委、市政府曾明確提出推進以郊野公園為重點的大型游憩空間和生態環境建設。

2012年5月，上海市人民政府批復《上海市基本生態網絡規劃》。該規劃明確了“多層次、成網絡、功能復合”的目標和“兩環、九廊、十區”的總體生態格局，為郊野公園建設明確了目標、框架和要求。2012年10月，基于《上海市基本生態網絡規劃》，上海市規劃國土部門啟動《上海市郊野公園布局選址和試點基地概念規劃》的編制工作。結合自然資源條件、生態功能影響、公共交通便捷性、毗鄰郊區新城和大型居住社區等因素，在全市郊區規劃選址了21個郊野公園，總用地面積約400 km2，明確將青西、松南、浦江、長興島、嘉北5個郊野公園作為首批試點。2014年10月和12月，金山區、松江區政府分別提出建設郊野公園的意向（松江區已有松南郊野公園試點），經上海市政府同意，將基礎條件比較成熟的金山廊下郊野公園和松江廣富林郊野公園也納入近期建設試點，至此全市首批建設試點達到7個。

7個郊野公園后續通過郊野單元規劃、類集建區控詳、土地整治項目實施等階段，逐步落實規劃條件，進行施工建設。截至目前，首批試點的7座郊野公園已全部實現一期開園，開園規模近35 km2。

2.2 功能定位

參照原上海市規劃和國土資源管理局文件《關于印發〈上海市郊野公園規劃建設的若干意見（試行）〉的通知》（滬規土綜[2013]866號），上海郊野公園是注重生態優先、尊重自然風貌、有機整合農田林網和河湖水系等自然肌理的綜合整治區域，是兼具生態、生產和休閑游憩等多功能復合的生態節點區域。

（1）生態保育。郊野公園的規劃建設既是對現有生態空間的保護也是對原有受損生態空間的修復，合理地布局郊野公園有利于控制城市增長邊界，完善城市空間結構。郊野公園是保障城市生態安全、構建市域生態格局、維護郊野生態空間的基礎。

（2）鄉村振興。郊野公園的規劃范圍包括大量的鄉村地區，是農業生產、農村發展、農民生活的重要空間。建設郊野公園是鄉村地區發展的重要機遇，在保護和修復生態空間的基礎上，讓農業更強、農村更美、農民更富，傳承農耕文明。郊野公園是推動鄉村振興的先行先試區域。

（3）休閑游憩。郊野公園往往選址于自然景觀較好、地域文化深厚的地區，是具有巨大潛力的文化旅游區、生態旅游區，能夠滿足大都市市民由于快節奏城市生活、巨大競爭壓力而產生的向往自然、回歸鄉野的內心需求。郊野公園建設是增加市民游憩空間、滿足居民休閑需求的重要途徑。

與傳統土地整治相比，郊野公園從生態保育的理念出發，不以新增耕地為首要目標，強調生產、生活、生態空間的統籌安排，整治的范圍和對象也不僅僅是局部的土地整理或復墾，而是區域性的多要素綜合治理。郊野公園已經具備了國土綜合整治的主要特征。

2.3 實施機制與配套政策

郊野公園作為國土綜合整治的創新嘗試，在依托市級土地整治項目管理制度體系基礎上，針對郊野公園的功能定位和特點，構建了相對完善的郊野公園政策支持體系，有力地保障了試點規范順利推進。

（1）以區為主，市區聯動的共同推進機制。市級層面，建立市級郊野公園建設聯席會議制度。聯席會議由分管市領導擔任召集人，成員單位包括發展改革、規土、綠容、財政、農業、旅游、水務、經信、建管、交通等部門，其主要職責是對郊野單元（公園）規劃、實施方案、年度推進計劃、考核驗收和非管控林地調整等重點事項進行協調；區級層面，明確郊野公園所在區（管委會）為郊野公園推進工作和資金保障的責任主體，負責資金平衡，及郊野公園的規劃編制、建設和后續管理等相關工作，以及建立有效保障當地農民和農村集體經濟組織利益的長效造血機制。

（2）以郊野單元規劃為引領的空間保障機制。郊野公園以郊野單元規劃為引領，通過郊野單元規劃對土地整治、產業結構調整、生態補償、片林建設、農田水利、農業布局、村莊改造等各部門涉農專業規劃進行整合，綜合謀劃郊野地區人口、生產、生活、生態等城鄉建設格局，實現鎮級層面的“多規合一”，實現各類項目的統一規劃實施。

（3）以類集建區為特色的規劃空間獎勵政策。為優化生產、生活空間、增加生態空間，鼓勵集建區（現稱“城市開發邊界”）外低效工業用地、閑散農村宅基地等建設用地的減量，創新建立了空間補償的獎勵政策，給予鄉鎮未來建設發展空間（即類集建區）。類集建區的空間規模原則上控制在集建區外建設用地減量化面積的1/3以內（即“拆三還一”），功能導向以農民安置、郊野公園安全設施以及基本服務設施為主。

（4）以土地整治專項資金為主導的資金支持政策。對于首批試點的郊野公園，參照市級土地整治項目進行管理和支持。給予市級土地整治專項資金支持，第一批試點項目獲市土地整治資金安排補貼約34億元。疊加運用工業用地減量化、宅基地置換等政策，擴大市級政策覆蓋面。此外，整合聚焦相關領域支持政策，對郊野公園內符合條件的項目，通過村莊改造、產業結構調整、公益林建設、農田水利、農村污水處理、河道整治、旅游發展等專項資金，給予優先安排和重點支持。

圖1 廊下郊野公園區位示意圖

2.4 試點進展情況

2.4.1 廊下郊野公園

廊下郊野公園位于金山區西南部廊下鎮區西側（圖1），規劃總面積21.40 km2，是上海第一個面向公眾開園的郊野公園。郊野公園的定位為以“生態·生產·生活”為主題，以“農村·農業·農民”為核心，是集“現代農業科技、科普教育、文化體驗、旅游休閑”于一體的“假日農場型”郊野公園[4]。廊下郊野公園于2015年10月正式開園，首期開園范圍面積為5.80 km2，已形成包含廊下生態園在內的20多個生態觀光、生產游憩區、生活體驗主題農場，并配套游客服務中心、科普館、小賣部、公共廁所等多種設施。

2.4.2 長興島郊野公園

長興島郊野公園位于長興島北（圖2），規劃總面積為29.69 km2。郊野公園的定位為以青草沙水庫、生態杉林、橘園農田等生態資源為基底，融合健身、游憩、修養、觀光等功能的遠郊生態涵養型的郊野公園[5]。長興島郊野公園于2016年12月正式開園，首期開園范圍面積為5.58 km2，已建成配套服務設施用地面積約9.82 hm2，建筑面積約3.82萬 m2，包括多處餐廳、酒店民宿、游客服務中心、展覽館、公共廁所、衛生室等。

2.4.3 浦江郊野公園

浦江郊野公園位于閔行區東南部（圖3），規劃總面積為15.29 km2。該郊野公園的定位為上海中心城南部以林為特色，以森林游憩、濱水休閑、農業科普為主要功能的近郊都市森林型郊野公園[6]。浦江郊野公園于2017年7月正式開園，首期開園范圍面積為5.82 km2，已建成配套服務設施用地面積約2.73 hm2，建筑面積約1.10萬m2，包括多處餐廳、小賣部、休閑娛樂場地、展覽館、公共廁所、衛生室等。

2.4.4 嘉北郊野公園

嘉北郊野公園位于嘉定新城主城區西北部（圖4），規劃總面積為13.99 km2。該郊野公園的定位為以“原生態農田·村落·水網”為基本特色，同時具有“岡身文化”內涵，以體育運動、康體養生、休閑游憩為主要功能的近郊休閑型郊野公園[7]。嘉北郊野公園于2017年9月正式開園，首期開園范圍面積為7.39 km2，已建成配套服務設施（3處游客服務中心）用地面積約2.84 hm2，建筑面積約0.46萬m2，另設置多處移動餐車、商亭、公共廁所、警務室等。

2.4.5 青西郊野公園

青西郊野公園位于青浦區西南部（圖5），規劃總面積為22.35 km2，是上海唯一一個以濕地為特色的郊野公園。該郊野公園定位為上海西部以“湖、灘、蕩、堤、圩、島”水環境和江南水鄉肌理為特色，以生態保育、濕地科普、農業生產、體驗休閑為主要功能的遠郊濕地型郊野公園[8]。青西郊野公園于2017年10月正式開園，首期開園范圍面積為4.60 km2，已建成配套服務設施用地面積約2.81 hm2（其中集體建設用地2.26 hm2），建筑面積約0.53萬m2，包括游客服務中心、小商亭、永靜庵、公共廁所等。

圖2 長興島郊野公園區位示意圖

圖3 浦江郊野公園區位示意圖

圖4 嘉北郊野公園區位示意圖

圖5 青西郊野公園區位示意圖

圖6 廣富林郊野公園區位示意圖

2.4.6 廣富林郊野公園

廣富林郊野公園位于松江區西北部（圖6），規劃總面積為3.59 km2。該郊野公園的定位為以農田保育區為基底的生態環境綜合開發的示范區，以“水、林、田、村”相融相依為風貌特征的田園水鄉型郊野公園[9]。廣富林郊野公園于2017年12月正式開園，首期開園范圍面積為2.46 km2，已建成配套服務設施用地面積約3.11 hm2，建筑面積約2.50萬m2，包括農家樂、賓館、展示館、公共廁所、治安亭等。

2.4.7 松南郊野公園

松南郊野公園位于松江區東南部（圖7），規劃總面積為23.71 km2。該郊野公園的定位為以大型濱江生態涵養林為生態肌理，以千年渡口為文化積淀，以水、林、田、村相融相依為風貌特征的濱江生態森林型郊野公園[10]。松南郊野公園于2018年12月正式開園，首期開園范圍面積為5.07 km2，已建成配套服務設施用地面積約4.30 hm2，建筑面積約0.07萬m2，包括游客服務中心、公共廁所、衛生室、警務室等。

3 郊野公園對區域資源環境承載力的提升作用

3.1 資源環境承載力的內涵與分析方法

承載力代表著一種極限意識，最初來源于力學、工程學領域，一般可以理解為物體所能承受的最大負荷，后續逐漸被引入生態學、人口學、資源環境科學等研究領域[11]380，[12]1476。

從資源環境的視角看，承載力的概念經歷了生態承載力、資源承載力、環境承載力、資源環境承載力的演進過程[12]1484。資源環境承載力的思想淵源可追溯至1798年馬爾薩斯（Malthus）發表的《人口原理》，以及1838年韋呂勒（Verhulst）根據馬爾薩斯基本理論提出的Logstic方程，但兩者并沒有對“承載力”的概念進行具體闡述[12]1477。將承載力引入生態學領域的早期代表性研究成果是1922年的Hadwen和Palmer的Reindeer in Alaska[11]380。生態承載力主要討論的問題是在一定條件下生物個體存在的極限數量；1940年代，承載力研究對象從自然系統的生物個體延伸到人類系統的人口，承載力研究也從最初的生態承載力拓展至資源承載力，典型的研究領域有土地承載力[13]、水資源承載力[14]、礦產資源承載力；1991年，北京大學葉文虎團隊完成的《福建湄洲灣開發區環境規劃綜合研究總報告》中提出“環境承載力”的概念：“在某一時期、某種狀態或條件下，某地區的環境所能承受的人類活動的閾值”[15]。與資源承載力關注的資源支撐能力不同，環境承載力更強調環境空間對污染與破壞的耐受能力；1990年代，對資源環境承載力的研究逐漸興起，代表性的研究是世界環境與發展委員會的《我們共同的未來》以及聯合國《21世紀議程》。

目前，對于資源環境承載力的概念還沒有一致的表述，但一般認為是資源承載力和環境承載力的內涵集成，更強調綜合性，重點關注特定時空范圍內資源環境基礎的“最大負荷”或“有效載荷”[12]1482。現階段應用較為廣泛的研究方法主要有能值分析法[16]、生態足跡法[17]、狀態空間法[18]等，但對于承載力閾值的界定以及系統內部相互作用機理需要進一步突破，因此上述方法的適用性存在一定爭議。

資源環境承載力的影響因素涉及資源系統、環境系統和社會系統[18]17，[19]335（表1），資源系統主要包括土地資源、水資源、能源礦產資源等；環境系統主要包括土壤環境、水環境、大氣環境、地質環境、生態環境等；社會系統主要包括經濟發展、人口質量、社會水平等。3個系統之間互相依存、互相制約。資源系統為社會系統提供生產生活資料，支撐社會系統發展，同時資源系統的開發利用狀態直接影響著環境系統；環境系統是資源系統的載體，限制著資源系統的開發利用，同時為社會系統提供空間，但也約束著社會系統的發展；社會系統利用資源系統改造環境系統，帶來正面或負面的影響。因此，本文從資源系統、環境系統、社會系統3個方面分別論述郊野公園建設帶來的影響，從而理解其對資源環境承載力的提升作用。

3.2 郊野公園建設對資源系統的影響

從資源系統看，郊野公園對承載力的提升主要體現在增加資源數量、提升資源質量、提高資源利用效率。

3.2.1 增加資源數量

在郊野公園建設過程中，充分尊重自然肌理，宜農則農、宜林則林、宜水則水。截至2018年8月，6個郊野公園（松南郊野公園數據暫缺）共新增耕地3 940畝（約263 hm2）、新增林地3 088畝（約206 hm2）、新增水域1 306畝（約87 hm2）。通過綜合整治，顯著增加了耕地、林地和水域面積。

3.2.2 提升資源質量

通過對“山水林田湖草”各要素的系統整治，在增加資源數量的同時，改善資源狀況、提升資源質量。以耕地資源為例，通過完善農田基礎設施，開展高標準的基本農田建設工程，提升耕地資源質量。至2018年8月，6個郊野公園（松南郊野公園數據暫缺）共完成田間道路工程143 km、農田水利工程256 km、河道清淤130 km。7個郊野公園內共建設高標準基本農田約25 km2，占郊野公園總規模的20%，其中廊下郊野公園和嘉北郊野公園的高標準基本農田面積分別占郊野公園規模的45%和37%。

3.2.3 提高資源利用效率

依托郊野公園建設，開展農用地集中流轉，吸納農業經營主體，推廣農業規模化經營，有效提升耕地資源利用效率。例如，嘉北郊野公園2018年共種植水稻4 367畝（約291hm2），其中上海嘉品農業生態專業合作社種植面積1 737畝（約116 hm2）、16戶家庭農場種植面積2 630畝（約175 hm2），全面實現規模化經營。

圖7 松南郊野公園區位示意圖

3.3 郊野公園建設對環境系統的影響

從環境系統看，郊野公園對承載力的提升主要體現在對已受損生態空間的修復、對重要生態地區的保育，以及對生態型工程技術的應用。

3.3.1 修復生態空間

借助整治工程，進行低效建設用地減量，對郊野公園范圍內的高投入、高消耗、高污染、低效益的工業企業進行廠房搬遷、土壤修復，對配套設施欠缺、居住條件較差的農村居民點進行集中整治（搬遷或原址改造），從源頭減少污染排放，改善鄉村風貌，修復生態空間。至2018年8月，6個郊野公園（松南郊野公園數據暫缺）共完成低效建設用地減量254 hm2，其中工業用地減量149 hm2，撤并企業404家。以嘉北郊野公園為例，預計拆除“三高一低”企業125 hm2、撤并農村宅基地161 hm2，可實現工業企業污水排放每年減少88.0萬t、農村生活污水排放每年減少11.2萬t、農村生活垃圾每年減量778.0萬t。

3.3.2 加強生態保育

在規劃選址方面，郊野公園基本都位于重要的生態節點地區，有助于保持豐富的生境和多樣的物種、促進自然環境的恢復與更新。在“上海2035”城市總體規劃中明確的30個郊野公園（區域公園）均選址于規劃的三類生態空間，其中20%還涉及二類、一類生態空間，60%的郊野公園位于市級生態走廊中，30%的郊野公園還包含上海市重要的野生動物棲息地；在郊野公園內部管控方面，按照主導功能類型的不同，將郊野公園劃分為禁建區（保育區）、限建區和適建區，實行分區管理。以青西郊野公園為例，規劃生態保育區面積0.9 km2，用以重點保護水、森林、濕地系統，通過生態指標實時監測、“免費不免票”封閉管理、綠色養護等措施保護生態環境。

3.3.3 推廣生態型工程技術

郊野公園是環境友好型工程技術的先行先試地區。在規劃設計中因地制宜、尊重自然肌理、避免大拆大建，在工程中運用生態溝渠、表土剝離、生態混凝土等技術，實現功能和生態的雙贏。例如青西郊野公園通過土地平整、土壤洗鹽、生態護坡等工程措施建設，降低土壤鹽堿化程度，改善灘涂地區生態環境。

表1 資源環境承載力的影響因素示意

3.4 郊野公園建設對社會系統的影響

從社會系統看，郊野公園對承載力的提升主要體現在對綠色發展方式的探索、對鄉土文化的輸出和價值再發現、對村莊風貌的改善和村民收入的提高。

3.4.1 實踐綠色發展方式

以郊野公園建設為契機，在推進生態修復治理的同時，培育綠色發展新業態，引入總部辦公、科技研發、創意產業等業態，探索實踐綠色、高質量的發展方式。例如，青西郊野公園周邊吸引華為移動終端研發中心等高新技術產業企業打造“IT”小鎮；廊下鎮依托廊下郊野公園吸引高端頤養產業落戶。

3.4.2 輸出鄉土文化

鄉土文化是郊野公園的靈魂，從最初概念策劃階段就必須充分挖掘地方鄉土文化資源并融入郊野公園的規劃設計中。郊野公園既是農村地區向城市地區文化價值的輸出，也是對地方鄉愁記憶的保護與傳承。例如廊下郊野公園挖掘山塘老街、山塘民俗苑等鄉村風貌資源，并以“農”為主題開創和傳承了諸如田野百花節、豐收節、鄉村體育節、土布創意秀、蓮湘賽等農事節慶活動。

3.4.3 改善村莊風貌

上海的郊野公園選址于農村地區，郊野公園建設與村莊改造合二為一，生態環境的修復、基礎設施的完善、配套服務的提升，既服務于市民也服務于農民，既是公園也是田園。通過郊野公園建設，農村面貌煥然一新，農民的居住質量和生活水平得到顯著提升。

3.4.4 提高農民收入

郊野公園的運營吸引大量城市居民進入鄉村，為農民增收帶來機遇。以青西郊野公園為例，通過增加生態補償、吸納涉地村民就業、建設鄉村集市等方式來惠及涉地村民。一是村民可獲得在原有土地流轉收入基礎上增加生態補償收入500元/畝；二是增加村民的工資性收入，吸納涉地村民就業，解決50多個正式崗位和200多個臨時崗位；三是建設鄉村集市，供村民出售農產品，增加村民經營性收入。

4 結語

上海的郊野公園實踐始于2012年的《上海市基本生態網絡規劃》編制和實施。經過7年的探索，首批試點的7座郊野公園均已開園。在實踐過程中，郊野公園的定位不斷清晰，功能不斷完善，實施機制與配套政策不斷健全，而郊野公園所發揮的作用、帶來的影響也在不斷顯現。從資源環境承載力的角度看，郊野公園通過對國土空間的系統修復、綜合治理，增加資源數量、提升資源質量、提高資源利用效率等手段，實現修復生態空間、保育生態節點、推廣生態型工程技術，同時探索綠色發展方式、輸出鄉土文化、改善村莊風貌，以及提高村民收入等目標，在資源系統、環境系統、社會系統3個方面產生積極影響，綜合提升區域資源環境承載力。本文對資源環境承載力研究僅局限于定性分析層面，后續研究應在進一步探討資源環境承載力閾值及影響因素內部作用機理的基礎上，對資源環境承載力進行定量分析。

郊野公園建設是上海落實國家戰略、應對自身轉型發展需求的重要探索，是在生態網絡重要節點上進行國土綜合整治的先行先試，在生態文明建設、鄉村振興、城鄉統籌等方面已經取得初步成效。按照“上海2035”總體規劃提出的建設30處以上郊野公園的要求，上海將以每3年新增3—5個的進度推進郊野公園的規劃建設，持續發揮其示范引領作用。在后續推進過程中，應當牢牢堅守郊野公園生態優先的戰略定位，進一步提升復合功能、強化平臺作用，由點及面，推動國土綜合整治，優化國土空間結構，助力上海生態之城建設。

（感謝上海市城市規劃設計研究院副院長金忠民、國土分院總工程師殷瑋對本文的指導。）