上海市域國土空間綜合整治：發展歷程與未來展望

顧竹屹 GU Zhuyi

0 引言

土地整治的本質是“對人地關系的再調適”[1]，在城鄉規劃和土地利用規劃中是重要的實施手段，不同的發展階段、資源條件和規劃目標被賦予了不同內涵。國家組建自然資源部，并由其統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，國土空間綜合整治已上升為國家層面的戰略部署，成為統籌推進現代化建設、生態文明建設、鄉村振興和城鄉融合的綜合平臺和重要抓手[2]。

上海作為國際化大都市，其人口、產業、社會、環境等發展特征和問題是土地整治工作的客觀基礎，也是特點所在。“上海2035”總規明確了未來的目標愿景是要建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城。同時，全市仍面臨著總體土地資源不足，郊區低效用地散布、生態空間供給有限但生態游憩需求增長、城市高速發展而鄉村發展相對滯后等矛盾[3]，這是上海市域國土空間綜合整治需要重點研究和解決的問題。

本文首先梳理解析相關概念，回顧上海土地整治的發展歷程，闡述現有規劃管理體系，進而對主要實踐進行評價和剖析，提出關于未來上海市域國土空間綜合整治的思考與建議。

1 概念解析

1.1 土地整治與國土空間綜合整治

縱觀世界各國的土地整治發展歷程，隨著經濟社會發展和面臨的土地利用問題不斷變化，土地整治的內涵、目標、策略等也在不斷發展變化[4]。我國土地整治在不同時期呈現不同特征：從建國初期側重大面積土地開發和基本農田建設，到強調對土地利用及土地權屬關系進行調整的土地整理，再到以提高耕地數量、提升耕地質量為核心的土地整理復墾開發[5]，直到演進為當前目標多元、內容全面、模式多樣、手段豐富的土地綜合整治。土地整治的對象已經從農用地拓展至建設用地，范圍也從農村地區拓展至城市地區。

根據2018年發布的《土地整治術語》（TD/T1054-2018），土地整治是指為滿足人類生產、生活和生態的功能需要，依據土地整治規劃及相關規劃，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化的土地進行綜合治理活動；是土地開發、土地整理、土地復墾、土地修復的統稱。“國土綜合整治”也被列在該術語的規劃類術語中，是指針對國土空間開發利用中產生的問題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術、生物等多種措施，修復國土空間功能，提升國土空間質量，促進國土空間有序開發的活動，是統籌山水林田湖草系統治理、建設美麗生態國土的總平臺[6]。

可見，從土地整治到土地綜合整治，再到國土綜合整治，已具備相關實踐和理論支撐[7]。本文所闡述的“國土空間綜合整治”，作為自然資源部的一項重要職能，與其說是一個新的概念，不如稱其為一個新的階段；是土地整治發展至今的升級版，符合國家機構改革和自然資源管理的新要求。

1.2 國土空間綜合整治與國土空間規劃

根據中共中央國務院發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。未來將形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。國土空間規劃包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃，國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎。可見，新的規劃體系在橫向上要實現“多規合一”，在縱向上又強化了規劃的傳導性和實施性。

在原土地利用規劃體系及相關語境中，土地整治是調整土地利用的工具和手段，土地整治規劃不僅是支撐土地利用總體規劃的專項規劃，也是促進城市總體規劃相關目標的具體落實，還是配合國民經濟和社會發展五年規劃所作的近期安排。相應地，國土空間綜合整治也應該成為實施國土空間規劃、落實用途管制的重要手段。而未來引領國土空間綜合整治的規劃載體是否是單列的專項規劃或專項規劃體系，還是融合納入各級總體規劃和詳細規劃中，則需要根據國家相關要求和各地實際情況確定。

同時，正如國土空間規劃本身并非拘于對空間資源的配置，而是根據自然環境的演變、經濟社會目標的改變及相互影響而作出的綜合謀劃，國土空間綜合整治也不應限于對土地要素的調整，而應該起到促進土地、產業、生態、文化等多方面協同發展的作用。

2 上海土地整治的發展歷程和現有規劃管理體系

2.1 上海開展土地整治的3個階段

2.1.1 以農用地整治為主的階段（1949—1990年）

中華人民共和國成立伊始，為克服經濟凋敝、物資匱乏的困難，保障大城市居民的鮮活農產品供應，我國效仿前蘇聯，為直轄市和幾乎所有省會級大城市周邊劃定若干縣為郊區[8]。1958年，國務院批準將江蘇省的嘉定、松江等10個縣劃歸上海市，為郊區大規模的農業基本建設提供了重要條件。與此同時，上海緊跟國家步伐全面完成土地改革，農民成為土地真正的主人，郊區發展農業生產的積極性高漲[9]。

上海市域土地整治也由此拉開帷幕。1950年代，通過培修圩堤，提高抗澇能力。1960年代，重點發展機電排灌和聯圩建閘，提高農田排水能力。1970年代，全面調整灌區和建設圩區配套工程，提高土壤生產力。1980年代，在注重農用地改良、提高種植業經濟效益的同時，也開始加強農村環境綜合整治[10]。從上述工作可以看出，上海土地整治初期以農用地整治為主，核心圍繞農業生產。

2.1.2 “三個集中”整治階段（1990—2008年）

1990年，黨中央國務院宣布開發開放浦東。黨的十四大作出把上海建成“一個龍頭、三個中心”的重大戰略決策，使上海的戰略地位和城市功能都發生了巨大變化，工業化和城鎮化發展進入快車道。1993年，上海市政府將“耕地向種田能手集中，工業向園區集中，居住向城鎮集中”的“三集中”戰略確立為指導郊區發展的基本方針[11]。在此后編制并獲批的第二版城市總體規劃中，上海也明確了“多軸、多層、多核”的市域空間布局，其中“多層”包括中心城、新城、中心鎮和一般鎮所構成的城鎮體系及中心村5個層次[12]。

在空間規劃引導和資金政策支持下，上海歸并零散田塊、建設農田基礎設施，對零散居民點進行適度集中，對不符合規劃的工業用地進行“騰籠換鳥”。據悉，當時全市實施的“三集中”項目達200個以上，整治規模超過40 km2，極大地推動了上海郊區產業集聚、人口集中和土地規模化經營的一體化進程[13]。上海土地復墾工作和對田、水、路、林、村的綜合整理也起步于此階段，耕地質量和數量得到有效增加。進入新世紀，隨著“三個集中”發展戰略的重新明確和不斷推進，上海探索了宅基地置換試點工作，利用土地整治工具促進土地集約使用，提高郊區生產力和農民生活水平。可見，上海土地整治的第二階段一直圍繞著“三個集中”發展戰略，以農地整理、農村居民點置換和耕地占補平衡為主。

2.1.3 土地綜合整治階段（2008年至今）

隨著上海在國家戰略中的地位和作用日益凸顯，城市發展也出現新的態勢和問題，建設用地高速擴張，生態空間遭到蠶食，農村面貌長期未得到明顯改善；但人們對生態環境和生活品質的需求卻日益增長。2008年上海市規劃管理和土地管理機構合并，2009年全市開展“兩規合一”成果編制，為后續規劃引領空間發展奠定了堅實基礎。2013年，上海又進一步確立“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的土地利用基本策略，并提出規劃建設用地“負增長”的目標要求。

由此，上海土地整治的目標由“增地提等”轉向錨固城鄉生態空間等綜合目標，對象由農村土地轉向全域用地的“增減掛鉤、流量管控、結構優化”，推進思路由項目實施操作轉向依托整治平臺統籌各方資源，效益由完成耕地保護任務轉向激發城市開發邊界外郊野地區發展的內生動力[14]。在這個階段，土地整治規劃作為土地整治工作龍頭的地位得到確立，上海發布了首部市級土地整治規劃，創設了郊野單元規劃，實施了多個市級土地整治項目和郊野公園建設，并在全國率先開展低效建設用地減量化。近年來，上海又積極開展“土地整治+”系列活動探索，推進土地整治與藝術、體育、自然教育等跨界融合[15]，業界也越來越認可上海土地整治已率先邁入4.0時代①原國土資源部土地整治中心范樹印主任在2017年接受《中國經濟周刊》采訪時表示，上海土地整治已率先邁入4.0時代，一定程度上代表了目前中國土地整治的先進水平。資料來源：http://news.sina.com.cn/o/2017-08-29/doc-ifykiurx2796639.shtml。這一說法。

2.2 現有土地整治規劃管理體系

2.2.1 規劃編制體系

上海市首輪土地整治規劃編制工作始于2010年。根據當時國家要求，立足“兩局合并”的制度優勢，建立了市—區—郊野單元3級土地整治規劃編制體系（圖1）。上海的土地整治規劃不僅是對當時城鄉規劃、土地利用規劃和國民經濟社會發展規劃目標和任務的具體落實，也切實體現了在實施策略和路徑方面的“多規承載”。

第一層次，市級土地整治規劃對應城市總體規劃、土地利用總體規劃和國民經濟社會發展五年規劃，落實分解高標準基本農田建設規模、土地整治補充耕地量以及城市開發邊界外低效建設用地減量化3項剛性指標，并劃定重點區域和重點工程等，統籌指導各區開展整治規劃編制。第二層次，區級土地整治規劃向上承接區級總體規劃和市級土地整治規劃，向下劃分郊野單元并指導郊野單元規劃編制，進一步分解規劃指標，確定土地整治特別是高標準基本農田建設的項目、布局和時序安排等。第三層次，郊野單元規劃最初定位為鄉鎮級土地整治規劃，原則上以一個鎮（鄉）為一個郊野單元，并將整治對象拓展至鎮域全要素，對規劃范圍內農用地（含未利用地）整治、建設用地整治和專項規劃等進行統籌。

2.2.2 項目實施管理

土地整治規劃確定的目標通常是通過實施數個土地整治項目來實現的，而一個項目的流程一般包括項目選址、可行性研究、規劃設計與預算、項目施工、竣工驗收和后期管護6個環節。從類型上看，上海土地整治項目包括建設用地復墾（減量化）項目、郊野公園建設和灘涂成陸開發項目等多種。從資金來源看，可以分為市級土地整治項目和一般土地整治項目。前者主要使用市財政專項資金，由上海市規劃資源局②即原上海市規劃和國土資源管理局，現已更名為上海市規劃和自然資源局。負責項目從立項審批到竣工驗收的管理工作，由上海市財政局負責相關資金管理，各相關部門共同參與整個項目流程；后者通常由鄉鎮申報，并由區級相關部門管理。

2.2.3 政策資金支持

保障項目落地的關鍵在于配套政策和資金支持。在這點上，郊野單元規劃充分體現了空間規劃和政策設計的結合，也突出了土地綜合整治重在實施的特點。在整合銜接國家關于城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治等政策基礎上，郊野單元規劃重點拓展了減量化空間補償機制、相關指標和資金疊加政策、土地出讓方式創新等[16]（表1），并融合產業結構調整和環保支持政策，保障規劃實施。市級土地整治項目則是資金支持的典型代表。支持資金包括市財政專項資金、區配套資金和其他涉農資金，其中市財政專項資金占比高，主要來源于新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金收入用于農業土地開發的部分等③具體指《上海市市級土地整治項目和資金管理暫行辦法》（滬規土資綜[2012]459號）中第二條。。由此，上海土地整治從規劃編制到項目落地、資金支持，形成閉合過程，成為“規劃—項目—資金”一體化運作的實施工具。

3 上海土地綜合整治的主要實踐

3.1 市級土地整治項目: 田水路林村綜合整治

3.1.1 總體特征

2011年，上海啟動了市級土地整治項目。在基本農田保護區、生態網絡等重點區域分批投資建設共11個高標準、示范性的市級項目，總投資近28億元，涉及金山、崇明、奉賢、浦東、嘉定、青浦、松江共7個區[17]。

市級土地整治項目改變了傳統土地整治思路，由單一類型項目轉向區域綜合整治，是上海創新土地綜合整治方法的重要探索之一。通過田水路林村等綜合整治，提升耕地質量、擴容生態空間、提高農村生活條件和環境品質，帶來社會、生態和經濟等多元效益。由于項目規模大、整治面廣、建設工程多，資金需求也相當巨大；而作為非盈利工程，直接經濟效益難以量化。在這個過程中，市財政專項資金對支撐項目實施起到關鍵作用。但不可否認，市財政難以覆蓋市域全面開展土地綜合整治的資金需求，市級土地整治項目也無法成為全市大規模復制的模式。由于資金來源單一和專款專用要求，市級土地整治項目本身仍主要聚焦各類涉農要素的整治，土地整治的平臺作用尚未充分發揮。

3.1.2 典型案例——松江區泖港鎮市級土地整治項目

作為2016年市級土地整治項目，松江區泖港鎮土地整治項目區具體涉及曹家浜村、茹塘村等4個村，規劃面積為725 hm2，是黃浦江上游流域土地綜合整治和農業發展的重要區域。項目區內，現狀限制性因素主要是高程普遍較低、田塊分布零亂[18]。

規劃設計方面，在明確了提高耕地數量和質量，改善農業生產條件，改造農村生態環境，提升村民生活質量，實現農村社會、經濟和環境全面發展的總體目標基礎上，將項目區劃分為現代農業區、鄉野生活區、農業生產區、農業景觀區和生態保育區5個區域，進而提出理水、拓路、整田、護林、改廠等多方面整治策略。具體建設內容包括土地平整工程、農田水利工程、田間道路工程、農田防護與生態環境工程等。預計新增耕地面積23.3 hm2，新增耕地率約5%，主要來源于養殖水面的整治復墾。

資金投入方面，根據其立項批復④指《關于同意松江區泖港鎮市級土地整治項目立項的批復》（滬規土資綜[2016]906號）。，項目區總共需要投入14 123.2萬元，全部由市、區兩級財政資金投入。其中，市級資金投入1億元主要用于項目區內工程施工，區級資金投入4 123.2萬元主要用于項目區內搬遷補償。

圖1 上海市現有土地整治規劃體系示意圖

3.2 郊野公園建設: 生態修復和景觀改善

3.2.1 總體特征

上海郊野公園的概念起源于2009年啟動編制的《上海市基本生態網絡規劃》，公園選址要求對構建市域基本生態網絡、優化城鄉空間結構和防止城市無序蔓延具有非常重要的錨固作用。2012年底，全市確定首批5個試點公園并啟動規劃編制和實施。到2014年，試點名單增加至7個。

上海郊野公園的實踐不僅僅是一個生態景觀專項規劃或土地整治項目，而且是對土地整治方法的進一步升級，從“強調全要素整治”到“體現生態保育和綜合效益”的思路轉變，也是貫穿規劃、建設和管理的一次機制創新[19]。上海郊野公園建設滿足了市民的休閑游憩需求，也帶動了產業升級，促進農民增收和鄉村振興；更探索了生態修復區土地綜合整治路徑，將土地綜合整治作為統籌協調城鄉空間布局、土地資源利用、集體經濟發展、基礎設施建設、歷史文明傳承等一系列問題的重要手段，起到總平臺的作用。

3.2.2 典型案例——嘉北郊野公園

作為首批5個郊野公園之一，嘉北郊野公園位于嘉定新城主城區西北部，規劃總面積約14 km2，原是受城鎮化和工業化影響較嚴重的城鄉過渡地區，存在產業落后、環境臟亂等問題。該公園于2013年正式啟動規劃編制，并于2017年初步建成開園。當時公園范圍內，農用地約占總用地的60%，建設用地占30%，其現狀企業大部分規模小、效益低、污染及能耗大。但總體上，水系縱橫交錯，村落依河生長，呈現典型的江南水鄉肌理特征。

規劃設計方面，在郊野公園規劃階段明確將嘉北郊野公園打造成“嘉定形象的名片、江南風情的窗口、科普教育的課堂、鄉村旅游的亮點”，規劃導入體育運動、康體養生、休閑游憩、文化科普等功能。在其一期土地整治項目規劃設計方案中，圍繞“原風景”的主題，進一步提出畦田、活水、優路、綠林和原村等整治策略。具體建設內容包括低效工礦用地、宅基地等建設用地減量復墾，農業配套設施提升完善等農地整治工程，生態景觀提升工程和公園配套設施建設等。預計新增耕地約117.98 hm2，新增耕地率17.28%，主要來源于建設用地拆除。

資金方面，嘉北郊野公園共投入61.79億元，其中市級土地整治直接支持資金8億元，以城鄉建設用地增減掛鉤為抓手撬動了包括“類集建區”在內的土地出讓收益、指標費等資金合計52.51億元，上海市經信委產業調整補助資金0.7億元，其他資金0.58億元。此外，上海市農委、水務等部門在后續也以配套項目等形式投入，為公園建設提供資金支持。

配套政策方面，郊野公園作為郊野單元的特殊類型，享受前文所述一系列郊野單元規劃配套政策。首批郊野公園的一期工程，上海市政府給予市級土地整治資金支持，對涉及宅基地置換項目給予土地出讓收入市得部分返還。此外，與郊野公園建設管理相關的村莊改造、產業結構調整、河道整治等專項資金，也得到優先安排和重點支持。

3.3 郊野單元規劃: 以鎮域為單元統籌減量化和鄉村發展

3.3.1 總體特征

上海于2013年起正式開展郊野單元規劃編制，其核心內容以解決現實問題為導向，并隨管理要求變化而調整。1.0版主推低效建設用地減量化，初步形成以空間規劃為引領、以土地綜合整治為基礎、以城鄉建設用地增減掛鉤等政策為工具的郊野地區網格化精細管理平臺。2.0版強調“全鎮域”統籌和“一張圖”管理，堅持在底線約束下，細化空間落地和土地利用，并建立項目庫和鄉村單元圖則以指導近期建設，同時勾勒出鄉村地區詳細規劃的雛形。而剛更新的3.0版則是在歷版基礎上更側重農民集中居住和鄉村規劃實施，并正式更名為郊野單元（村莊）規劃。推行實施以來，郊野單元規劃在推進低效建設用地減量化、優化土地利用結構布局、推動農村產業轉型升級等方面發揮了重要作用。

表1 郊野單元規劃配套政策匯總表

圖2 廊下鎮郊野單元規劃相關單元圖則

3.3.2 典型案例——金山區廊下鎮郊野單元規劃

作為郊野單元規劃2.0版試點，廊下鎮處于金山區中部偏西南位置，鎮域總面積約46.87 km2，是上海市遠郊生態農業鎮的典型代表。近年來在現代農業、生態農業、休閑農業和鄉村旅游發展方面取得一定成效，但在特色產業融合、生態環境保護、鄉村品質提升和用地集約節約方面仍面臨挑戰。

該版規劃突出廊下以農為主的特色，承接上位規劃要求，明確“綠色生態新市鎮，農村新天地和海綿鄉村試點”的近期建設目標[20]。在底線管控的前提下，統籌相應建設用地、農用地和生態用地布局，推進存量建設用地微更新，創新農林水復合利用模式，關注民居建設和鄉村風貌。結合休閑農業和鄉村旅游發展，整合重點建設項目，以村域為基本單元實行圖則管理（圖2）。全鎮減量化任務達101 hm2，規劃實現森林覆蓋率達到22%。

廊下鎮郊野單元規劃的創新實踐，不僅改善該鎮生產、生活和生態的空間格局和環境品質，也進一步促進農業現代化發展、農村社區重構和鄉村文化振興等，推進城鄉一體化發展。值得注意的是，廊下鎮自身已有2013年市級土地整治項目的基礎，廊下郊野公園也在2014年被列入全市首批郊野公園試點名單中，其土地綜合整治成效顯著在一定程度上歸功于一系列政策和資金的疊加和累積。

3.4 小結

在上海土地綜合整治主要實踐中，市級土地整治項目實際實施最早，開啟了整治對象涵蓋田、水、路、林、村、廠的“綜合”之路；郊野公園作為郊野單元的特殊類型和先行試點，走出了建設景觀生態型土地整治項目的“特色”之路；同步啟動并不斷改進的郊野單元規劃，強化了鎮域統籌和“多規合一”，也邁出了土地綜合整治的“全域”之路。

總體而言，這些實踐在技術方法上均注重全要素整治，就實施效果而言也都發揮了綜合效益和一定示范作用。其中，郊野公園建設不僅有市級土地整治資金作為啟動資金，還充分運用郊野單元規劃和城鄉建設用地增減掛鉤等配套政策，以獲得新增空間，滿足生態、文化、休閑等復合功能的建設需求，使其源于土地整治且更高于土地整治，更符合未來國土空間綜合整治發展的趨勢和要求，是值得進一步研究優化的操作模式。

值得注意的是，土地整治重在實施，而資金保障是上述實踐共同面臨的問題。一方面，市級土地整治資金作為項目運作的主要資金來源或啟動資金，本身主要出自新增建設用地土地出讓金收入的涉農部分，且實行專款專用；而伴隨土地出讓的減少，未來用于支持整治活動的資金及其使用方式亟需拓展。另一方面，上述實踐，特別是郊野公園，后續運營管理等成本較高，自身“造血機制”尚較缺乏，對財政造成壓力。若不依賴財政，土地整治的運作機制又該如何優化，值得深入研究。

此外，隨著當前國土空間治理體系變革和國家自然資源管理思路的轉變，對上海國土空間綜合整治的要求不僅僅是整治對象從“田水路林村廠”轉向“山水林田湖草生命共同體”；還要深刻認識到自然資源是具有內在聯系的生態系統，從而在管理模式上從分類、分部門管理轉向整合各條線力量的統籌管理[21]。

4 未來上海市域國土空間綜合整治的展望

4.1 戰略定位

未來上海市域國土空間綜合整治面臨的挑戰不僅包括土地資源“緊約束”形勢愈發嚴峻、綠色生態空間亟待擴容提質，還有區域生態修復刻不容緩以及本地鄉村更新任務依然艱巨等。圍繞“上海2035”總規關于國土空間格局、生態建設、鄉村發展等方面的總體安排，上海國土空間綜合整治不僅是落實總體規劃、完善國土空間用途管制的重要手段，也是推進生態文明建設和實施鄉村振興戰略的重要抓手。

在理念上，要由綜合整治轉向全域統籌，其中“全域”可以分不同尺度，大至長三角、小至行政村，分區域、分類型進行差別化引導。在對象上，由“田水路林村廠”綜合整治轉向“山水林田湖草”系統治理和城鄉建設用地統籌調劑，促進人與自然和諧發展，推動城鄉資源要素雙向流動[22]。在運作機制上，由工程管理轉向全局運營，在以規劃土地等涉農政策和資金支持為核心推進鄉村建設的基礎上，進一步整合多方力量，形成各級政府及相關部門協同推進，農民、市民及社會各界共同參與的整體格局。

4.2 主要設想

4.2.1 銜接城市開發邊界外的國土空間規劃體系

根據國家分級分類建立國土空間規劃的總體要求，結合上海規劃管理的基礎和特點，市域內延續既有土地整治分級規劃管理的總體思路有其必要性。在堅持“多規合一”和強化“上下傳導”的導向下，各級國土空間綜合整治規劃應在專項規劃的基礎上進一步拓展，并與空間規劃體系充分融合。市級國土空間綜合整治規劃作為指導全市層面工作開展的綱領性文件，更適合轉向落實“上海2035”總規的行動計劃，保障各階段目標的實現、市級項目的實施等。區級國土空間綜合整治規劃，作為向上承接全市目標和任務、向下指導鄉鎮具體工作的中間層級，相關剛性指標基本已納入區總體規劃管控要求，是否單獨編制可根據實際需要而定。郊野單元（村莊）規劃在原先鄉鎮級土地整治規劃的基礎上不斷發展，已成為覆蓋鄉村地區、統籌全地類全要素的綜合性、實施性的規劃和實施土地用途管制的依據[23]，體現鄉村地區詳細規劃的本質和內涵，應保留完善其作為鄉鎮級國土空間綜合整治規劃和村莊規劃的定位和效力，并從技術方法、政策機制等方面進一步優化創新，實現規劃精準落地。

4.2.2 “全域整治”模式創新

綜合考慮行政管理、資金投入等條件，設想將村域作為上海未來國土空間綜合整治“規劃—項目—資金”一體化運作的基本單元，以一個行政村或多個行政村合并作為項目區的范圍，有序推進，逐步擴大整治覆蓋面。在郊野單元（村莊）規劃層面，將其中綜合整治相關方案納入圖則管理，明確各村相應的規劃指標和管理要求，形成較為標準化的綜合整治項目區。在項目層面，進一步完善創新可行性研究和規劃實施設計方案內容，在充分銜接上位規劃和相關規劃要求的基礎上，提出發展目標和策略、明確總體空間布局和分區特色項目，開展綜合整治、產業發展、道路交通、村莊風貌、生態修復和旅游策劃等專項規劃，并進行效益分析和投資估算。以此作為各村開展綜合整治工作的依據，實施具體工程，進行項目驗收。

4.3 政策建議

4.3.1 加大資金支持力度

第一，整合支持鄉村地區發展的相關項目、政策和資金，優先投放于綜合整治項目區，增強疊加效應。第二，拓寬國土空間綜合整治融資渠道，引入社會資金和金融機構參與綜合整治。此外，設立專項資金或基金，完善項目后續管理和運營，例如規定與郊野公園減量化相掛鉤的建新地塊所獲得的土地出讓金收益以一定比例返還，用于郊野公園建設和管理維護。

4.3.2 創新政策供給形式

第一，建議結合上海大都市實際構建新型國土空間用途管制制度，促進自然資源內部空間結構和布局的調整優化，例如建立基本農田的動態管理機制。第二，優化建設用地總體減量、以減定增、布局騰挪的機制，進一步向保障鄉村地區發展用地傾斜。此外，完善土地資產功能和收益分配機制，探索生態補償機制等。

（感謝上海市城市規劃設計研究院副院長金忠民、國土分院總工程師殷瑋對本文的指導。）