生態文明視角下上海市國土空間規劃的實踐與探索

陳 琳 杜鳳姣 CHEN Lin, DU Fengjiao

1 國土空間規劃進入生態文明新時代

1.1 生態文明思想是新時代推動生態文明建設和城市發展的根本理念

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計①2018年5月18日，習近平主席在全國生態環境保護大會上的講話。，而貫徹生態文明思想是黨的十八大以來國家發展理念和體制的重大改革。從黨的十八大、十八屆三中全會、十九大對于生態文明的論述，以及《生態文明體制改革總體方案》和《關于加快推進生態文明建設的意見》等一系列政策文件的出臺，到2018年3月通過的《中華人民共和國憲法修正案》中生態文明的納入，使生態文明已經上升為黨的主張和國家意志。2018 年 5 月召開的全國生態環境保護大會，對習近平生態文明思想系統進行了系統闡釋，為新時代生態文明建設指明了方向[1]7。

生態文明建設與高質量發展相結合是新時期發展的總體要求。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，面對新時代、新形勢，應協調好生態文明建設與高質量發展的關系，兩者不是矛盾對立而是辯證統一。第一，“綠水青山就是金山銀山”，生態文明建設對于推動經濟發展、增強城市功能、提升城市魅力、改善人居環境有著十分重要的意義。第二，生態文明建設也不是舍棄經濟發展。新時代，發展仍是第一要務。要堅持在發展中保護、在保護中發展。第三，推進高質量發展有利于加速推動綠色生產方式和生活方式，對提升生態環境保護地位、加快環境治理進程、提升環境管理的質量與效率具有積極影響[2]。

1.2 重構空間規劃體系是貫徹生態文明體制改革的重要抓手

國土是生態文明建設的空間載體，國土空間規劃是生態文明理念落實到行動的重要政策載體[1]7，應將生態文明新時代作為工作的起點和基點。黨的十八大以來，關于生態文明的一系列重要文件都對優化國土空間規劃的理論、方法和實踐提出了要求，基于生態文明的空間規劃體系改革路線圖逐步明晰。2019年5月，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），深刻把握了生態文明思想的內涵，彰顯了實現以人民為中心、以社會經濟高質量發展為目標的綠色發展理念，也標志著國土空間規劃從注重經濟、服務于經濟發展邁向強調經濟、社會和生態環境協調發展的新階段。具體體現在3個方面的重大任務。

一是推進高質量發展，提高國土空間利用效率和產出效率。當前，低質量高代價的傳統城鎮化發展模式問題頻現、難以為繼。擴張型、粗放式、唯增長論的發展方式造成了生態系統退化、環境污染嚴重、資源能源約束趨緊的嚴峻局面。新的國土空間規劃要求通過對國土空間資源的配置、管控，在國土空間開發保護中發揮戰略引領和剛性管控作用，以生態為底線和前提，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持人與自然和諧共生，“倒逼”發展方式轉型，努力實現以最少的國土空間資源滿足最優的增長需求，構建高質量發展的空間格局。

二是引導高品質生活，提高人居環境質量和空間品質。過去幾十年的快速城市化發展過程忽視了城市的活力和宜居性，與人民美好生活的需求產生差距。新的國土空間規劃目標在于逐步實現國土空間供給質量升級，要求堅持把人民對美好生活的向往作為規劃的出發點和著力點，形成匹配理想人居環境的高品質城市建設，將歷史文化、風貌景觀、基礎設施、民生服務、綜合整治、生態修復、能源保障、政策創新等重要空間戰略進行系統落地，實現城鄉高品質生活。

三是實現高水平治理，統籌國土空間資源可持續利用和規劃高效運行。國土空間規劃改革也是推動以質量變革、效率變革、動力變革為特點的國家空間治理方式的創新轉型。從規劃層級上看，新的國土空間規劃體系改革從頂層設計上真正建立了從全國到省、市、縣、鄉鎮國土空間規劃管控的完整規劃體系。從規劃運行上看，要求建立統一的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，構建統一的基礎信息平臺，強調“山水林田湖草是生命共同體”的系統思維和整體保護，改變過去各類自然資源由不同部門管理造成的沖突，形成全國國土空間開發保護“一張圖”。

2 上海空間規劃體系的發展歷程

《若干意見》的出臺標志著我國自此終結了長期以來的“多規演義”和各類空間規劃“分治”的局面，進入國土空間規劃實現“多規合一”的新時代。上海在“多規合一”的空間規劃體系和技術方法探索中一直走在全國前列。2008年上海率先將規劃和國土部門進行整合，著眼于超大城市規劃管理和土地管理的特點，積極開展“兩規合一”統籌工作。2018年，根據國家機構改革要求，上海成立上海市規劃和自然資源局，“多規合一”的空間資源管理開啟了新階段。

2.1 底版合一、標準銜接

上海的“兩規合一”工作，以土地利用總體規劃為載體，以城市總體規劃的空間結構、發展方向和布局優化為指導，目標是協調建設用地總規模、耕地保有量和基本農田保護任務等規劃指標[3]28。其中，關鍵是建立統一的規劃技術標準[4]。在統一數據底版上，以全國第二次土地變更調查數據為基礎；在統一用地分類上，統籌城鄉規劃和土地規劃的用地分類標準，并對現狀和規劃用地的測算口徑進行梳理[5]。此外，整合兩個規劃的空間管制分區要求，在錨固市域基本生態網絡的基礎上，確定建設用地、生態空間、基本農田的總體布局，構建覆蓋整個市域的“三條控制線”，即規劃建設用地控制線、基本農田保護線、產業區塊控制線，以“規劃引領”落實“保護資源”和“保障發展”雙重職能的探索。

2.2 試點探索、全面推廣

在統一規劃技術標準后，上海通過市、區（縣）、鎮（鄉）三級“兩規合一”工作，先試點探索、后全面推廣，層層分解落實全市各項指標，實現“三線”精確落地。試點工作以嘉定、青浦兩個區“兩規合一”土地利用總體規劃初步方案編制為起點（圖1-圖2），在統一的規劃技術標準基礎上，通過多輪對接總結工作經驗，協調矛盾和共性問題，最終形成《“兩規合一”土地利用規劃區縣初步方案編制技術規程》和工作要點。此后，浦東新區、金山區、奉賢區、松江區、寶山區、原崇明縣、原南匯區等其余區縣“兩規合一”初步方案編制工作陸續完成，并以此為基礎“自下而上”整合形成全市“兩規合一”土地利用總體規劃的初步方案[3]29。至2012年，全市各個區縣、鎮鄉的“兩規合一”土地利用總體規劃均獲市政府批復，并形成城鄉規劃梳理版成果，為后續各區、鎮法定城鄉規劃的編制奠定基礎。在這個階段，上海市出臺了“五量調控”（總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高）政策，以規劃土地供給側改革倒逼城市發展方式轉型，推動上海城市規劃和土地利用規劃的“政策合一”。

2.3 創新轉型、多規融合

上海開展“兩規合一”工作，為在創新轉型中的新一輪城市總體規劃編制探索“多規融合”奠定了良好基礎。在上海市委市政府的整體統籌下，上海充分協調城市規劃、土地利用規劃與國民經濟和社會發展規劃，以及各專項規劃編制，銜接多個規劃目標和空間布局。上海同步啟動新一輪城市總體規劃編制和以2020年為節點的“上海十三五規劃”、以2050年為節點的“面向未來30年的上海”研究，讓“卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”的發展目標成為各方共識。同時，在專項規劃編制過程中強調部門合作，涉及生態環境、公共服務設施、重大交通設施、市政設施等重點專項規劃，原上海市規土局和全市相關委辦局建立共同編制的工作機制，實現空間布局上的協同規劃，有效地避免了不同部門在不同條線上可能存在的矛盾和沖突[6]46，更有效地推進了“實施合一”，保障資源高質量利用、城市高效率運行，提高人民生活品質。

3 “上海2035”總體規劃理念轉型

3.1 人多地少、資源緊約束特征倒逼城市發展理念轉變

經歷了改革開放40年的快速發展，上海城市轉型已經呈現出明顯的高密度超大城市發展階段特征。2018年底，全市常住人口規模達到2 423.78萬人，建設用地總規模占全市陸域面積比重達到46%，人口規模持續增長、資源環境緊約束的局面在一定程度上制約了城市可持續發展[7]2。與國際城市比較，上海在創新能力、文化魅力和生態環境等方面存在明顯短板，尤其是在宜居性、可持續發展和生態環境上與全球頂級水平有較大差距。在《2018年全球城市實力指數報告》（GPCI）中，上海在宜居性和環境兩個方面排名分別位列第30和第43位；在《全球城市競爭力報告2018—2019》（GUCR）中，上海的可持續發展競爭排名列第28位；在《機遇之都7》（COO）中，上海的可持續發展和自然環境、健康、安全和治安、人口結構和宜居性等方面的排名都在20名以外。如何在新的發展階段，錨固城市發展的基底，強化城市的生態性和宜居性，成為上海建設卓越全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的關鍵抓手。

3.2 踐行新發展理念, 探索高密度超大城市可持續發展新模式

踐行國家生態文明建設的基本要求，應對挑戰和城市未來發展的不確定性，上海在新一輪發展中必須處理好三大關系：一是人地關系。從資源環境承載力和城市安全出發，對人口和用地發展進行調控，緩解人口增長與資源環境之間的矛盾。二是生態保護與城市發展的關系。統籌生產、生活、生態三大布局，重點是以生態環境來優化、引導城市發展轉型。三是城鄉關系。優化城鄉空間體系，以生態優先、產業興旺和改善人居環境為核心，扎實推進鄉村振興戰略實施。

2017年12月國務院批復的“上海2035”，積極順應新時代城市轉型發展的新趨勢，尊重城市發展規律，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，把新發展理念作為一根紅線貫穿始終。在思維方式上，注重綠色發展，堅持“底線約束、內涵發展、彈性適應”，牢牢守住人口規模、土地資源、生態環境和城市安全4條底線[7]4，在資源環境緊約束的背景下尋求未來上海實現開放式、多維度、高品質、可持續發展的路徑和方式[8]，為高密度超大城市可持續發展探索新模式。

“上海2035”對于生態文明思想的貫徹不僅體現在實施最嚴格的生態環境保護要求，還體現在聚焦城市綠色低碳發展，讓資源環境消耗與經濟和社會發展脫鉤。對于上海未來生態、環境、資源等發展的總體目標、指標、路徑和保障機制，在生態之城分目標中進行了集中謀劃，同時還考慮了生態保護與城市發展的關系，在城市空間布局、創新之城、人文之城建設之中全面滲透生態文明思想，轉變生產、生活方式，強調產業、交通、建筑等方面的源頭綠色[9]。

圖1 上海市嘉定區城鄉總體規劃（2010年梳理版）土地使用規劃圖

圖2 上海市嘉定區土地利用總體規劃（2010—2020）土地利用規劃圖

4 上海市國土空間規劃的實踐和探索

聚焦生態文明新時代空間供給側結構性改革的要求，圍繞國土空間規劃“四梁八柱”構建，即規劃層級和內容類型上的“五級（國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級）三類（總體規劃、詳細規劃、專項規劃）”和規劃運行上的“四體系（編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系）”，結合超大城市規劃、建設和管理特點，上海在編制和實施“上海2035”過程中，對國土空間規劃進行了系統深化和探索實踐。

4.1 優化“空間合一、時間合拍”的規劃體系

結合“上海2035”編制，上海將“兩規融合、多規合一”工作推向深入，在法定程序、成果體系、規劃內容和實施管控等方面進一步融合，以城市總體規劃為主體，充分融入土地利用總體規劃，同時整合涉及空間安排的各類專項規劃，實現空間合一和時間合拍（圖3）。

在空間維度上，應對原規劃體系中規劃層次多、類型多、環節多等問題，強化自上而下的傳導機制，按照全域覆蓋、分層管理、分類指導的目標優化規劃體系，將原有的“總體—分區—單元—控詳”4個規劃層次進一步簡化并適度歸并，形成“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”3個規劃層次（圖4），重新定義各層次規劃的內涵，并對各層次規劃之間的關系進行梳理，有序分解落實總體規劃的目標和指標。

在時間維度上，更加注重行動規劃的時序安排，以及與其他規劃的銜接。國土空間規劃與國民經濟和社會發展中長期規劃充分銜接，通過共同組織、同步編制近期規劃與國民經濟和社會發展五年規劃，統籌各階段發展目標；通過編制年度實施計劃，與年度財政預算、重點工作、重點工程在內容上進行銜接，指導具體項目有序實施[6]49。

4.2 注重各層次規劃編制技術規范和標準體系

配合國土空間規劃體系的優化，上海同步開展了技術規范和標準體系的完善工作，對應各層次規劃編制了《浦東新區和郊區各區總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范（試行）》 《上海市主城區單元規劃編制技術要求和成果規范（試行）》 《上海市新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（含近期重點公共基礎設施專項規劃）編制技術要求和成果規范（試行）》 《上海市鄉村規劃導則》《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》等一系列成果規范和技術準則，目的在于保障總體規劃剛性和彈性內容的層層傳導，以及各層次規劃成果的技術完善。

一是統一成果形式和技術要求。以《浦東新區和郊區各區總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范（試行）》為例，明確區總規成果構成，包括法定文件、技術文件和數據文件。法定文件形成規范，明確各部分的編制重點、主要圖紙、主要表格和技術要點，對頁面、字體、表格、圖紙等排版形式也有具體要求；技術文件提供參考，提出實施評估報告和編制說明的重點內容；數據文件統一標準，明確應按照規劃國土資源電子信息平臺入庫標準，形成并上報區總規數據成果，便于成果的入庫管理和實施管控。

圖3 空間合一、時間合拍的空間規劃體系

圖4 “兩規融合、多規合一”的空間規劃體系

二是分層落實各類要素且各有側重。在總體規劃和單元規劃層面，側重于規范自上而下的規劃管控和資源調配。例如《上海市主城區單元規劃編制技術要求和成果規范（試行）》明確，單元規劃應保障“上海2035”對于底線型、公益性設施的管控要求得以傳導落實，更好地指導控制性詳細規劃的修改，同時為專項規劃預留政策接口。在詳細規劃層面，側重于對細化規劃引導的標準化。例如《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》對不同空間層次和不同功能區域的獨立用地小型公共空間用地面積比例確定了不同標準。

三是明確分類管控要求和傳導形式。成果規范和技術準則提出，不同類型規劃的要素通過多種形式在各層級規劃中實現傳導。例如，對于涉及城市重大資源調配、底線要素管控和安全性要素設置等的強制性內容（以及涉及城市運行質量和效率的關鍵性內容，如人口和用地規模、“四線管控”等），需在成果規范中提出嚴格的控制要求，分層落實指標、邊界等要素；對于需要重點表達選線或者選址的重大交通設施、重大基礎設施等，要求通過空間位置劃示的方式逐級傳導；對于社區公共服務設施等15分鐘社區生活圈規劃，統一各層次規劃的配置標準；對于總體城市設計、非物質文化遺產等非強制性內容，提出通過結構、名錄和分區等進行傳導。

4.3 加強剛性管控和彈性適應內容的逐級傳導

4.3.1 總體規劃定框架，突出戰略引領作用

總體規劃既是凝聚全社會共識的發展綱領，也是指導全市和各區以及各專業系統未來20年乃至更長遠發展的戰略藍圖，包括上海市城市總體規劃和土地利用總體規劃（以下簡稱“全市總規”）、浦東新區和郊區各區總體規劃暨土地利用總體規劃（以下簡稱“各區總規”）以及專項規劃（總體規劃層次）[6]47。

“上海2035”形成“1+3”完整的成果體系，等同于省級國土空間總體規劃，發揮定規模、定系統、定結構、定布局的作用。其中，“1”為規劃報告；“3”分別為落實全市總規中聚焦分區維度的分區指引、系統維度的專項規劃大綱和時序維度的行動規劃大綱。以生態之城目標為例，“上海2035”從區域協同和城鄉統籌角度提出生態發展策略，明確生態空間結構、名稱、布局和相關指標要求。在區域視角下強調上海與周邊城市共同維護的4大戰略性生態空間（圖5），市域構建“雙環、九廊、十區”多層次、功能復合的生態空間體系（圖6-圖7）。與此同時，強化空間分區管制，劃定“三大空間、四條紅線”，形成全市空間分區管制體系基本框架。其中，“三大空間”為生態空間（圖8）、農業空間和城鎮空間；“四條紅線”為生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護控制線。至2035年，上海生態空間占比大于60%，永久基本農田保護面積不少于150萬畝（1 000 km2），城市開發邊界控制在3 200 km2。

圖5 上海近滬地區生態協調圖

圖6 上海市域生態基底結構圖

圖7 上海市域生態網絡規劃圖

圖8 上海市域生態空間規劃圖

區級總體規劃等同于市縣級國土空間總體規劃，肩負統籌協調的任務，劃定政策區控制線，將市級總體規劃明確的剛性內容和分區指引的指導要求在區內進行落實和綜合安排，并協調區級各專項規劃，為未來發展預留彈性和適應性。同時，區總規編制街、鎮指引，指導下位單元規劃層次各類規劃的編制工作。以生態之城目標為例，區總規將“上海2035”相關指標落實到各區，構建并完善各區生態網絡空間，深化明確所涉及各類、各片生態空間的范圍和管控要求。在市域重要生態空間結構性控制的基礎上，以保持總量不變和結構貫通為前提，結合各區實際情況可進一步優化完善生態廊道、生態間隔帶的空間范圍，形成全區完整的生態網絡空間體系。為更精準地實現市級總規確定的“四條紅線”等剛性內容傳導的有效性，區級總規加強空間分區管制，依據市總規分解下達各區的生態空間規模，確定各區各類生態空間規模。區總規進一步校核落實全市總規明確的一類和二類生態空間方案，形成精確的四至邊界；進一步深化完善三類和四類生態空間，區級結構性生態空間可進行布局優化。如崇明區總規，對“上海2035”提出的崇明東灘鳥類國家級自然保護區、長江口中華鱘自然保護區等進行深化落實，對三、四類生態空間進行優化并拓展（圖9）。

圖9 崇明區生態空間規劃圖

圖10 朱涇鎮公園綠地規劃圖

4.3.2 單元規劃承上啟下，保障公共資源和生態底線落地管控

單元規劃是強化空間引導和落地管控的管理平臺，強調對生態空間、公益性設施和文化風貌等底線性內容的統籌協調，包括主城區單元規劃、浦東新區和郊區新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（以下簡稱“新市鎮總規”）、特定政策區單元規劃。

主城區單元規劃針對當前上海主城區面臨的用地建設程度高、用地緊缺和設施落地難等問題，以提升全球城市的功能能級、提升公共服務水平、提高城市空間品質、推進集約用地和功能適度混合、提升土地利用績效為目標，對生態空間等底線型內容明確需分解落實的綜合發展指標，如生態空間面積、河湖水面率等，同時明確每個指標落實的方式、落實的層面以及管控的主體。主要包含全區、單元（街道、鎮）和街坊3個層面，各層面落實的重點各有不同[10]。著重對民生類和生態類空間資源，如楔形綠地、大型公園、地區公園、社區公園、濱水廊道、社區公共空間植入區等，在空間上劃定圖斑線，按“圖數一致”原則編制至圖則的深度，以確保公益類設施空間精確落地，并指導控制性詳細規劃的編制和調整。

新市鎮是上海市“兩級政府、三級管理”行政管理的基本層次，也是城鄉統籌的基本單元。新市鎮總規等同于鄉鎮級國土空間總體規劃，重點保障底線型、公益性設施空間，同時強化城鄉統籌，深化區總規確定的各鎮“四條紅線”。在生態建設上，闡明鎮內各類生態空間的保護面積、保護等級、控制要求和規劃策略，明確森林覆蓋率等指標。同時，明確規劃公園綠地的規模、人均面積，以及各級公園的個數、規模、服務水平等內容，劃定綠線；對納入“人均公園綠地”指標計算的綠地必須全部落地，并劃示出明確的用地邊界。以上海市金山區朱涇鎮為例，根據上位規劃要求，朱涇鎮無一、二類生態空間，則落實三類和四類生態空間規模布局，構建鎮域內4級公園體系，并明確每個公園規模、布局和服務半徑（圖10）。為指導下位規劃的編制，新市鎮總規要求編制單元規劃指引，包括開發邊界內的城鎮單元和開發邊界外的郊野單元，明確各單元用地布局、設施建設和相關控制要求，提出下位規劃編制或調整的要求。

4.3.3 詳細規劃突出建設實施引導和政策機制創新

詳細規劃是各類主體共同參與編制和實施的基礎平臺，突出實施導向，更加注重分區、分類和分層管理，包括控制性詳細規劃、村莊規劃和專項規劃（詳細規劃層次）[6]48。

控制性詳細規劃是指導項目建設的法定文件，是協調上位規劃明確的底線管控要求和實際建設需求的關鍵環節，同時在規劃轉向建設實施中，在指標、標準等方面為項目管理預留彈性。以綠地為例，控制性詳細規劃落實上位規劃確定的生態格局，統籌綠地系統的布局結構和數量規模，明確各級公共綠地的服務半徑和用地面積。由于控制性詳細規劃更加強調面向開發建設的實施導向，重點關注以市場配置為主的內容，提出靈活的管控方式，因此更加注重政策機制創新，保障公益性設施建設實施。如《關于印發本市全面推進土地資源高質量利用若干意見的通知》（滬府規[2018]21號）提出“以強度換空間，以空間促品質”，為增加公共空間、綠化、服務設施等，鼓勵提高開發強度后騰挪出土地投入公益性設施。因此，在確定控詳指標時，需要考慮與土地權屬的銜接、落實特定時期土地管理政策對地塊指標的要求，以及考慮規劃指標在后續土地出讓工作中的可實施性。重點地區深化土地出讓階段帶方案出讓的機制，存量更新地區落實規劃、土地、建管和監管的全生命周期管理，提升管理精細化水平[11]。

村莊規劃重點體現人與自然和諧共生的導向，并結合農村土地整治規劃，統籌鄉村地區土地、產業、資金、政策，優化鄉村人居環境、傳統風貌和自然生態格局。2012年以來，上海積極探索鎮村國土空間規劃編制管理，開展了郊野單元（村莊）規劃編制工作。郊野單元（村莊）規劃是覆蓋鄉村地區、統籌全地類、全要素的綜合性、統籌性、實施性規劃。深化落實區、鎮總規明確的鄉村規劃建設內容，優化調整建設用地、基本農田、生態用地等各類用地布局，形成近期行動計劃，制定規劃實施路徑和策略，促進鄉村地區建設用地布局優化和土地利用效率提升，為鄉村建設的開展提供規劃依據。郊野單元（村莊）規劃要求開展單元內自然資源現狀調查與評價，主要對單元內的種植土地、林草覆蓋、水面等情況進行評價，評價內容包括自然資源的種類、規模、布局、質量、生態效益、存在問題等（圖11）。根據評價結果，落實自然資源空間布局規劃，劃定土地綜合整治重點區域，針對田、水、林等自然要素提出整治策略。

總的來看，剛性管控和彈性適應內容在上海市國土空間規劃體系中逐級傳導。為發揮規劃戰略引領和政策管控的重要作用，規劃的深度和管控要求層層遞進，同時結合具有較強針對性的配套政策機制。全市總規對應的是結構線，起到定規模、定系統、定布局的作用；各區總規對應的政策區控制線，強調主要功能區塊落地和相關控制指標的下位傳導；主城區單元規劃和新市鎮總規是地塊圖斑線，實現精確落地、圖斑管理[6]49；詳細規劃是實施平臺，明確具體地塊的規劃控制要求，強調實施建設和政策創新（圖12）。

圖11 郊野單元（村莊）規劃自然資源現狀示意圖

圖12 生態空間規劃在上海市國土空間規劃體系中的傳導示意圖

4.4 健全動態維護和實施監督的全過程運營機制

為實現總體規劃由藍圖式向過程式管理轉變，上海在“多規合一”的空間基礎信息平臺的基礎上，構建了行動規劃機制和規劃“監測—評估—維護”機制，并以“上海2035”實施為抓手，積極開展相關實踐探索。

一是編制上海市國土空間近期規劃。為分解落實和實施推進總體規劃的目標任務，強化行動規劃編制和執行中的“多規合一”，上海建立了以綜合類行動規劃及特定領域行動規劃為載體的行動規劃機制。目前，上海正在探索通過《上海市國土空間近期規劃（2018—2025）》，將“上海2035”明確的發展目標、發展指標以及規劃策略分解落實到2020年、2025年2個時間節點。發揮近期規劃的空間引領和土地保障作用，明確“十四五”時期建設項目空間布局引導和土地使用安排[12]。同時，與“十三五” “十四五”規劃、各專項五年規劃，以及各類三年行動計劃的編制形成工作互動。通過各項行動任務，將近期考核指標、建設任務分解至各區和委辦局，做到指標化監測考核、項目化實施。

二是編制上海市城市總體規劃實施年度監測報告。以上海城市發展戰略數據庫（Shanghai Strategy Development Database,SDD）為平臺，監測評估機制包括年度監測、五年評估和重點領域專項評估。為實現動態維護閉環，近期規劃和年度實施計劃的編制應以監測評估結果為指導和依據，及時調整相關實施策略。“上海2035”獲批后，上海圍繞建設卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市目標，開展了總體規劃實施年度監測工作。重點對標國務院批復要點，對城市發展狀況、規劃實施效果進行監測、分析、評價，建立一套“可動態跟蹤、可持續維護、可國際對標”，符合上海發展特色的年度監測機制，保障“上海2035”有效實施。通過分析城市發展外部環境，評價實施效果，剖析存在問題與成因，提出政策建議，發揮對“上海2035”實施的反饋預警和決策參謀作用，并與同步編制的近期規劃形成互動。

5 結語

隨著國土空間規劃編制審批和實施管理工作的全面啟動，實現以生態文明為導向的高質量發展成為國土空間規劃探索的新路徑。上海從2008年開始的“兩規合一”統籌工作，到新一輪國土空間規劃的實踐與探索，在“多規合一”的規劃體系構建、規劃編制技術規范和標準體系銜接、剛性管控和彈性適應的發展模式轉型，以及規劃實施動態監測預警機制等方面，為全國其他城市開展國土空間規劃編制工作，探索高密度超大城市可持續發展的新模式積累了經驗。面對新矛盾、新問題、新機遇，上海將“自上而下”與“自下而上”相結合，持續推動生態文明新時代的國土空間規劃改革創新。