淺析地方財政在PPP模式中的應用

嚴玥

摘要：自2014年財政部鼓勵推行PPP模式以來，這5年經歷了風風火火擼起袖子大快干，到遭遇“滑鐵盧”，再到穩中求進合規干。PPP的發展總體趨勢向好，不僅拉動內需，同時也解決政府在基礎建設上的資金壓力。本文主要從地方財政角度對PPP模式進行闡述。

關鍵詞：PPP;合規

一、目前現狀

當前我國經濟社會發展和改革開放已經進入新常態、新階段。經濟社會高速發展，公共服務與配套基礎建設需求大，要求高，單純依靠政府財政來實現現代規劃和建設，顯然是不夠的，因此，借助于民間資本，引入PPP模式對推動我國的基礎設施建設和提高公共服務水平有著迫切的需要和重要的意義。通過PPP這一投融資創新模式也是符合時代的步伐。

二、地方財政實操中的困難

（一）政策的收緊：近期幾份有重大影響力的文件

《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財金[2017]92號》中明確了不得入庫的三種情況，特別強調項目建設成本參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比至少30%，不得固化政府支出責任，從實質上去解讀就是去約束社會資本方用心去做長期的運營，而不是以往BT模式的建設工程。

《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）中主要突出的5個不得：不得為項目融資提供擔保;不得對項目商業風險承擔無限責任;不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金;不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失;不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》財金[2019]10號文，嚴監管、重規范是文件的主要精神。強調財政支出責任占比超5%的地區，不得新上政府付費項目（污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外）;對財政支出責任占比超過7%的地區實行風險預警機制;新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。

從以上時間推進的文件可見，財政部從控風險的角度對PPP項目進一步嚴控，入庫門檻增高，融資渠道變窄，同時也是規范項目的建設，完善PPP領域的制度缺失。

（二）PPP項目投資回報率低，對社會資本吸引力低

很多PPP項目屬于公益性項目，項目收益率低。除非申請到政策性資金來源，隨著大環境的變動，從2016年年末起，融資利率一路走高（銀行貸款利率5年以上的基準利率4.9%的基礎上普遍需要上浮10%～25%）。如果再考慮社會資本方的利潤空間，則最后的綜合資本將更高。最終出現與發起PPP建設模式建設初衷相背離的地步，難以促成項目的落地。加上項目周期一般10-30年，周期過長，后面一系列的不確定因素直接影響了社會資本的進入積極性。政府方設置的回報率既要對社會資本有吸引力，又要控制在合理的利潤范圍內，平衡點較難把握。對物有所值和財政承受能力論證的測算準確率有很高的要求。

（三）PPP實施方案操作難，政策法規不完善

首先，PPP項目建設沒有配套的政策護航，在具體的實操層面，遇到與現行政策相駁的地方，為了推進項目的建設，只能摸著石頭過河，邊學邊做。比如：PPP項目公司如何取得土地使用權等。其次，由于政府不再是項目全部的債務人，金融機構方也會因為相關配套制度的不明確或不完善，而不敢輕易與社會資本合作，加大社會資本方的融資難度及融資成本。最后，PPP進入實施階段，特別是在SPV公司組建過程中，會出現PPP合同簽訂之后又存在變更的問題。如：按照原投標方案在預設的融資過程中不能進行，由于需要改變融資方式而引起中標社會資本方聯合體成員之間內部出資比例的變更。

三、擬采取的對策

針對在實際的PPP操作過程中遇到的困難，同時也借鑒成功案例，總結出以下幾點，在以后的PPP項目開展中能有所引用。

（一）深入學習文件精神，吃透文件要領，做好貫徹落實工作

PPP項目建設模式已在全國范圍內推廣，至上而下的文件解讀及地方的培訓讓政府從事PPP工作的人員及社會資本各方有很好的指引作用。在PPP項目的前期工作中，政府方可設置出合理的門檻，吸引高優質的社會資本方來參與，給項目的建設打好基礎;實施過程中，靈活運用政府基金投資等金融工具，持續順利推進PPP的建設;最后要落腳監管，將監管貫穿于整個PPP生命周期，同時，接受各方監督，推進項目有序健康開展。對于符合文件要求可以申請上級補助的PPP項目，要及時提交申報。嚴格按照文件的要求、指引規范做好PPP工作。

按照文件入庫要求做好PPP項目的入庫及管理工作。根據財政部要求，入庫項目的可用性付費與運維績效進行掛鉤，按推進進度及時更新PPP庫資料，重點落實項目聯系人，將項目推進情況及時反饋PPP庫錄入負責人，同步對外公布，確保公開透明、規范合規。

（二）打實基礎工作，做好項目鋪墊

排項目建設表時，地方財政應會同地方發改，在目前需要建設的政府投資項目中挑選適合開展的PPP項目，首選財政部推薦的污水、垃圾等項目。其次可選取有現金流、投資額比較大、對地方經濟發展有重大影響的項目。每年及時更新地方PPP備選庫。

根據上級有關PPP項目管理規定，擬定地方關于推行政府和社會資本合作項目管理辦法（試行）明確管理責任。認真履行“兩評”工作，即物有所值評價、財政承受能力論證。依靠咨詢公司的專業力量，做好充分的市場調查工作，確保所選取的項目真正做到物有所值。打好PPP項目前期工作的根基。

嚴格把握主線，嚴控財政承受能力10%“紅線”。把控地方財政用于PPP項目的支出不超過一般公共預算支出的10%。在做財政承受能力論證中，結合本地區結構和相關規劃合理進行財政支出預測，將不低于30%的建設成本納入運營期績效考核，發揮社會資本運營優勢。另外，還需在前期工作、采購階段、實施階段分別測算財承，確保不超紅線。

（三）夯實管理責任，完善PPP管理制度

作為地方財政部門，設立PPP管理機構，協調各部門工作上門對接服務。落實每個項目的對接人員，針對項目推進情況，采取定期和不定期兩種方式進行項目情況的反饋，確保地方財政及時掌握項目進度，為之后進入運營期的服務費支付做好鋪墊，做到PPP項目對接工作全覆蓋。

PPP模式最大的轉變就是需要政府的定位轉型，從之前的項目提供者轉換為項目合作者和監督者。PPP項目合作期限長，在運作中可能面臨政府更迭引致的政府履諾風險。順應市場的需要，政府方就應該嚴格遵守契約精神。只要社會資本方考核過硬，政府方就應該履行合同條款內容，讓合作方踏實做項目。

設計合理的風險分擔機制，在一個完善的PPP項目中，風險分擔機制應該是核心，只有合理的風險分擔機制才能夠吸引足夠的資金參與到基礎設施建設。在項目談判期，可逐步對各方面的風險進行評估，按照評估結果做出相應的風險分擔機制，在各方認可的前提下，按照合同要求，政府方和社會資本方各自做好各自的工作，共同推進項目的建設。

對于政府來說，高效合理的定價機制以及與之配套的補貼方案、良好的信譽樹立是贏得社會資本投資者信任的前提。政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減少。

四、總結

秉承PPP模式“促改革、惠民生、穩增長”的定位，地方財政將繼續探索適合本地區的項目，做好項目的挑選、監管職責，在后續的工作環節中有待進一步加強和完善。

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