財政體制與公共危機管理

馬朝暉

摘 要 伴隨著社會經濟發展到一定階段，自然災害與社會秩序等危機日漸突出，嚴重影響了民眾的生命財產安全與社會經濟的可持續發展。本文主張公共財政應擔當其公共危機管理中的職責，為其提供有效的財力支持。從危機危害解釋以及后果到建立有效的應對公共危機事件的財政體制和建立有效的基金使用監督機制進行闡述;對于今后發生各種重大的突發危機事件，在處理事件的效率上和效果上都會起到積極的作用，政府作出的各種決定也會因資金的保障及時貫徹執行，達到預想的效果。

關鍵詞 財政體制 公共危機 管理

2008年5月12日發生在四川省汶川縣的8.0級大地震是我們經歷的一次空前災難。死亡6.9萬多人、失蹤1.8萬人，加在一起是8.7萬人，部分城鎮幾乎被夷為平地，地震造成的直接經濟損失高達萬億元。

對這次空前的災難，我們已經投入了巨大的人力、物力、財力，初步統計以中央財政地震災后恢復重建基金安排3000億元為主導，統籌安排地方財政資金、社會捐贈、對口支援、各類貸款等市場運作資金、居民企事業單位自籌等共計1萬億元的救災資金，把損失降到最低。資金的調轉涉及兩個問題：一是籌集的資金有限，不能滿足救災的需要;二是籌集過程較長，不能及時撥付到位。這樣就需要我們從制度入手，從源頭建立起長效機制，以預防和解決突發危機事件帶來的困難。

一、公共危機事件及其危害的解釋

公共危機事件就是一種危及全體社會公眾的整體生活和共同利益的突發性和災難性事件。每年給我國帶來了很大的損失。據有關部門統計，我國GDP平均保持了10%的增長，每年因公共安全問題造成的GDP損失達6%，即每年至少損失6500億元。主要構成，安全生產事故：2500億元;社會治安事件：1500億元;自然災害：2000億元;生物侵害：500億元。更為嚴重的是，這些公共安全問題每年奪去了20萬人的生命。

二、建立有效的應對公共危機事件的財政體制

對于危機管理，我們一方面在危機形成之前要制定預防措施，建立預警機制，以最大限度地減少危機，另一方面在危機發生之后要采取有效的措施，積極行動，把危機造成的損失控制在最低程度，這就需要建立長期有效的財政體制。

（一）設立應對公共危機基金

設立應對公共危機基金，表明我國對特大災害造成損害的恢復在制度上給予了確認，對今后遇到的災害恢復有重要意義。在此基礎上，筆者覺得國家在應對公共危機的全過程上更應該建立應對事件發生的相關機制。

1.應對公共危機基金用途。首先，政府要拿出小部分的應對公共危機基金，用于公共危機的防范，預防公共危機的發生，或降低公共危機發生的概率，達到戴維·奧斯本（Osborne）和特德·蓋布勒（Gabler）政府管理的目的：“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療。”其次，應對公共危機基金資金中相當大的部分用于公共危機事件發生時的應急處理。最后，剩余應對公共危機基金資金要用在危機后公共設施的重建，要求建設標準、質量、設計都有一定的提高，滿足公眾生產生活的需要，同時提高下次危機事件發生帶來損害的防范能力。

2.應對公共危機基金的來源。首先，政府可以規定在增值稅中提出一定比例的稅收，分級次建立國家、省、市各級應對公共危機基金，或者每年從各級財政預算當中拿出一定額度的預算資金，入基金專戶，專款專用。隨著時間的推移，基金逐步增多，抗風險能力逐步增強。其次，面向社會募集善款，接受社會各界的捐助，積少成多，存入基金專戶。

3.應對公共危機基金的使用方式。根據公共危機事件的大小，安排使用應對公共危機基金。一方面，對于較小的事件，由事件發生地的政府安排地方應對公共危機基金彌補事件造成的損失;另一方面，對于較大的事件，造成的損害較大，由國家和當地政府按比例安排應對公共危機基金;另外，對于特大事件，在國家、當地政府基金不足的情況下可以借用各省、市地方基金，以解燃眉之急。

（二）制定商業資金鼓勵政策

重大危機事件發生后，會嚴重影響群眾、企業的生產，國家在投入大量資金恢復公共設施的前提下很難拿出足夠的資金恢復生產。為了保證生產的需要，彌補生產資金的不足，國家可以出臺補貼政策，鼓勵商業資金注入。一方面，國家從財政資金中拿出一部分資金，對個體工商戶、規模企業用于恢復生產發生的貸款;另一方面，對民間資本向受災企業投資進行恢復生產，國家可以在所得稅方面進行減免，鼓勵社會資金向生產領域注入。

三、建立有效的基金使用監督機制

第一，成立專門機構，專人管理。各級政府成立相應的管理機構，在人、財、物等方面給予支持，主要職能是對基金接受入庫，分類登記;根據申請，辦理資金發放手續;對資金使用情況進行監督、檢查，及時總結上報。

第二，成立專家評審委員會。聘請各類專家，針對不同項目資金需要進行評審，提出專家意見，報告給有關部門審批。

第三，審計、監察部門定期審計監督。一方面，通過審計監督可以有效地監督資金的運行，防止資金的挪用、占用現象，同時也是對各級干部的廉政監督;另一方面，通過審計監督，可以總結資金的使用效能，發揮基金的最大效能，探索新的途徑。

第四，接受群眾的輿論監督。基金取之于民，用之于民，設立監督電話，平時注意傾聽民眾的聲音，定期召開群眾監督會議，把民意放在首位。

應對危機事件財政體制形成后，對于今后發生各種重大的突發危機事件，無論在處理事件的效率上還是效果上都會起到積極的作用，政府作出的各種決定也會因資金的保障及時貫徹執行，達到預想的效果。

（作者單位為遼寧省阜新市財政事務服務中心）

參考文獻

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