關于上海“五違四必”拆違整治的公共政策分析

朱赟

摘要：上海隨著城市化進程的不斷深入，違法建筑日益增多，大量違法建筑的存在對城市發展勢必產生不良影響。“五違四必”拆違整治中的公共政策制定是否合理、實施是否有效成為關注重點。本文運用公共政策學的理論，對“五違四必”拆違整治中的政策制定、實施和阻滯進行了深入剖析，并提出了一系列切實可行的建議，為今后處理類似問題提供了理論參考和經驗借鑒。

關鍵詞：五違四必，違法建筑，公共政策

一、研究背景與意義

（一）背景

改革開放以來，中國的城市化進程迅速推進，城市用地面積和城市人口規模迅速增長，而與之相對應的城市規劃建設和管理水平則相對滯后，這種一定時期內的不平衡發展狀態，導致了違法建設“有空可鉆”。于是在局部利益、眼前利益的驅使下，違法建設如同一個個毒瘤，貪婪地侵蝕著健康的城市軀體。

上海早在1993年即出臺了《上海市整治違章搭建和違章建筑的若干規定》，又在2016年響應中央號召，提出了要做好“五違四必”區域環境綜合整治的新要求。2016年3月，習近平總書記在參加全國人大上海代表團審議時，曾特別提到上海的“五違四必”綜合整治，稱這是“敢擔當、敢負責、敢啃硬骨頭的體現”。2016年下半年，上海向“五違四必”大刀闊斧舉起“手術刀”。2017 年伊始，“五違四必”區域環境綜合整治成為全市補短板的重點工作，攻堅戰正式打響。

（二）意義

整治“五違”行為必須以相關的法律法規為依據，加大對違法行為的處置，同時要充分發揮社會基層治理、網格化管理等體制機制的作用，發揮社會力量對違法行為的抑制作用，形成長效的社會治理機制。

目前我國已進入城市化快速發展階段。這一時期城市建設的特點體現在城市擴張迅速、建設規模不斷增大、建設主體構成日益復雜等方面。這些變化使得城市中違法建設問題大量存在，而規劃管理體制和管理手段的相對滯后，使得這類問題得不到迅速有效地解決。違法建設往往成為城市建設中各類矛盾的焦點。解決城市違法建設問題己經成為城市規劃建設管理者新時期的一項重要任務。

二、違法建筑現狀分析

從世界城市發展的歷史進程來看，違法建設往往隨著城市規模的擴張而產生。從我國城市化進程的實踐看，幾乎所有的城市都程度不同地面臨著違法建設的困擾問題。在一些城市，違法建設已經成為城市發展的制約和障礙，素有“城市建設一號難題”之稱。

近年來，違法建設成為公眾訴求的焦點和熱點，2017年2月，市委市政府召開“補短板”綜合治理現場會作動員部署，提出：“五違四必”區域環境綜合整治作為全市補短板的重點工作，抓住了群眾最關心、最希望黨和政府解決的迫切的問題，使群眾有很強的滿足感。

“五違四必”的違法建設問題已經成為政府實現政策目標的主要障礙，不僅侵害了社會公共利益，破壞了社會的公平和秩序，也遭到了社會各方面的普遍反對。拆違政策在此情況下提出，符合公共政策問題確立的要求。

拆違政策的制定源于他的問題導向，違法建筑從何而來？違法建筑產生的原因十分復雜，既有社會原因，即城市間各地區經濟發展、資源分配和人口密度等方面的不均衡;也有經濟原因，即高房價、高消費的經濟壓力導致;更有甚者是源于我國針對違章建筑的法律政策并不完善。城鄉規劃政策缺乏宣傳，加之相當一部分居民對建筑相關法規政策認識不足，往往對自身何時違法為何違法違反何法等情況毫不知情。

面對上訴嚴峻形勢，政府內部上下聯動，成立“五違四必”拆違整治領導工作小組，根據全市查處違法建設的宏觀背景，通過總結本市歷年來拆違工作經驗教訓，結合外省市拆除違法建筑經驗借鑒;以召開座談會的形式，征求相關領導及專家意見，制定“五違四必”拆違整治工作專項方案并予以實施。

三、拆違整治中的公共政策實施——以上海市某社區為例

如何有效拆除違法建筑，探索和預防違法建筑再生的方法和措施已成為當前擺在相關職能部門面前的一項嚴峻而緊迫的事務。以上海市某社區為例，闡述數年間該轄區內拆除違法建筑情況，研究“五違四必”整治工作開展成效，并通過運用公共政策的理論模型對其進行論證分析，從而提出可行性對策建議。

本文研究對象的社區為老式居民聚居區，該社區基本呈現“三多”情況：外來人口多、違建現象多、安全隱患點位多。據統計，截至2016年底全社區共有 645個違建點，涉及面積 11.09萬平方米涉及面積 1.7萬平方米;文明小區違建點556 處，涉及面積 2.78萬平方米;生態環境違建點 33 處，涉及面積 3.7萬平方米;其他存量違建點 4 處，涉及面積2.86萬平方米。

自2017年年初，上海市政府制定并實施“五違四必”拆除違法建筑專項整治工作方案以來，該社區結合自身特色，不斷發揮自身優勢，通過開展專題培訓、搭建溝通平臺、跟蹤督促落實等方法，著力解決“老大難”的拆違問題。一年多，街道“五違四必”整治工作共完成 6.7萬平方米，占違建總量的 60.4%;生態環境違建拆除 2.4 萬平方米，完成進度達 64.8%;其他存量違建拆除2.46 萬平方米，完成進度達 86%。

雖然效果顯著，但實際上在公共政策實施過程中也遇到不少阻礙，接下來就拆違工作開展遇到的難點問題談以下幾個方面：

1.“公字違建”執法困難：在綜合治理整治違建的過程中，遇到不少“公字違建”，涉及國有企業、機關單位等相關部門，有的甚至是社區活動室、為老服務站等一些便民服務場所。在拆違整治過程中，對這些違建留有情面，視情況保留。但倘若不先行執法拆除“公字違建”，對后續工作開展存在一定隱患，更有違市委強調的“沒有例外、一視同仁，沒有死角、統一標準”的十六字拆違工作方針。

2.拆違工作不能“一刀切”：拆違工作進行到一半時，負責先行聯系的城管職工小張發現：一百處違建，一百個故事，可謂是家家有本難念的經。在拆違整治實施過程中既要做好先行宣傳告知，又要做好后續安撫，光憑“一刀切”的處理態度絕對行不通，很多人家在破墻封門后，又重新破墻開門，這既違背了政策執行的本意，又浪費了人力財力，影響工作開展進度。

3.條塊分割，信息不暢：“條塊分割”曾是過去城市治理的頑疾，“條”習慣于對“塊”發令，卻缺乏必要的協同與支撐。拆違工作中往往執法的一個部門，負責修復的又是另一個部門，在工作進程當中，如若沒有做好有效溝通，往往在工作銜接上會出現小紕漏。信息不暢是導致政策難以實施的主要問題之一，上情不能下達，下情無法上傳，往往導致消息滯后，民眾產生不滿。

另外，在拆違工作中，制度是否管用、基層運轉是否奏效、干部作風是否務實都成為公共政策執行的影響因素。

四、結論

結合本文研究，在上海市“五違四必”拆違整治工作中，對于公共政策的執行提出以下幾點建議：

1.制定拆除違法建筑統一標準：要堅持統一目標、統一政策、統一步調，對于每一處違法建筑拆除工作要制定明確的處置標準和意見，確保整治工作做到客觀、公平、公正。對群眾新舉報的違法建筑，要一視同仁，及時受理，依法核查，盡快處置。要積極回應群眾問題，加強輿論引導，維護社會穩定。

2.完善城管拆除違建執法機制：制定執法輔助人員管理規范，試行開展城管執法全過程記錄，調整優化城管執法力量配備，加快提高執法信息化水平。城管要嚴格執行法律程序，堅持依法行政，對違法建筑逐宗建立檔案，進一步嚴格處置程序，詳細記錄和留存相關資料，確保把每一處違建處置辦成無可非議的鐵案。

3.采用智慧監控掌握違建信息：充分發揮遙感（RS）、地理信息系統（GIS）技術、全球定位系統（GPS）、無人機拍攝等多種高新技術手段，對該地區中違章建筑施行監控，能夠及時準確地發現違章建筑信息，做到早察覺、早行動、早制止;將違法建設消滅在萌芽狀態，提高拆除違法建筑的效率。

4.保障拆違工作信息暢通無阻：在政策執行過程中，讓公眾全面、系統地了解政策信息是一項非常重要的執行環節，因此拆違工作要做好全面宣傳，保證正確信息量，創造真實信息傳播的良好環境。同時要重點關注各種非真實信息的傳播，進行實時監控，一經發現，及時響應，進行辟謠，以防止其影響范圍的擴大。

5. 監督拆違工作實時政策評估：加以監督檢查和適時進行評估反饋，是“五違四必”拆違政策有效執行的重要保障。建立了市直機關對口督促聯系社區機制，及時化解矛盾，動員并督促街道社居委完成查違目標任務。同時，市查違不定期到街道、鄉鎮明查暗訪，后期還建立市領導對口聯系區，幫助查違制度。

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